Когато бюджетните теми навлязат в социалните мрежи, а децибелите се повишат, обикновено е късно за разумна дискусия. Пропагандата разчита на избирателност, а нищо не е по-лесно за манипулиране от числа, чието интерпретиране изисква специфично знание и е времеемко. Макар състоянието на бюджета да засяга милиони, малцина имат търпението да проучват и сравняват аргументи. Но само те знаят, че политическото използване на бюджетните проблеми е толкова опасно, колкото и използването на публичен ресурс за политическа подкрепа.
Предисторията
През последните три години световната икономика нараства с 3%, а българската съответно с 4%, 1.9% и вероятно 2.2-2.3% за 2024 г. Въпреки тази относително благоприятна конюнктура правителствата следваха проциклична политика, която през всяка от трите години години завършваха с дефицит – съответно, 0.8% за 2022 г., и по 3% за 2023 и 2024 г. Отключеното от пандемията увеличение на бюджетните разходи доведе до това, че в години на положително отклонение от потенциалния БВП (инфлационен разрив, прегряване), бюджетът формираше дефицити, което е христоматиен пример за погрешна макроикономическа политика. Първият сигнал бе даден с щедрите и необосновани компенсации за пандемията в периода 2020-2021 г. За тези дефицити допринесоха увеличените разходи за заплати в публичния сектор, като и изпреварващото увеличение на всички пенсии. Редица разходи бяха обвързани с показатели като средната работна заплата (МРЗ, основната заплата в МВР), осигурителния доход и инфлацията (пенсиите) или ръста на БВП, което предпоставя автоматичното им нарастване. Това засилва процикличните ефекти на фискалната политика до такава степен, че можем да говорим за автоматични дестабилизатори.
Правилото е, че в благоприятни години правителството следва да натрупва резерви и да не подгрява икономиката чрез дефицитно харчене (за сметка на бюджетен дефицит). Вместо това редица правителства през последните години предприеха политика на изпреварващо нарастване на доходите, зависещи от бюджета. По данни на НСИ през последните години ръстът на заплатите в обществения сектор е бил по-висок от нарастването в частния сектор. В условията на безработица, близка до естествената си норма, разхлабената фискална политика оказа натиск върху частния сектор и допринесе за ръста на инфлацията. Ограничената възможност на БНБ да противодейства на инфлацията и нарастването на цените на активите засили проблема с липсата на синхрон в макроикономическата политика.
Състоянието на бюджета за 2024 г. и критерият за еврозоната
Бюджетът за 2024 г. приключи с дефицит от точно 3% от БВП (6 138 млн. лв. при очакван БВП според последната прогноза на МФ от 201 млрд. лева). Това обаче е т. нар. дефицит на касова основа, като той се отнася до консолидирания държавен бюджет (включва държавния бюджет, бюджетите на общините, съдебната система, НОИ, НЗОК). Дефицит на касова основа означава, че се съпоставят платени и постъпили суми, без оглед на това към кой период фактически се отнасят разходите и приходите.
Касовият дефицит обаче не е конвергентен критерий за въвеждане на еврото, такъв е дефицитът на сектор „Държавно управление“. Освен че включва и големите държавни предприятия, а изключва бюджета на съдебната власт, този дефицит е на начислена база. Трябва да се има предвид също, че критерият за публичните финанси има и втори компонент – нивото на държавния дълг. Това е показател, според който България се представя добре (22.9% дълг спрямо БВП по последни данни на Евростат, 25% според МФ).
Причината да говорим за макроикономически рискове не е пряко свързана със съcтоянието на държавните финанси към момента – България все още има фискално пространство. Но политиката на устойчиви дефицити влошава перспективите (видно от прогнозата на МФ, според която съотношението дълг/БВП ще достигне 33% през 2028 г.). Както посочихме, сериозен риск произтича от влиянието на фискалната политика върху икономическата активност, натиска за увеличението на заплати и пр. Този риск съществува независимо дали влизането в еврозоната е на дневен ред или не. Перспективата за еврочленство в този смисъл е допълнителна дисциплинираща мярка.
Критериите за присъединяване към еврозоната (популярни като Маастрихтски критерии) не са прост списък с четири-пет числа. И ако по отношение на инфлацията публиката вече е добре запозната с някои специфики на определянето на референтната стойност и отклонението от нея, не така стои въпросът по отношение на критерия, свързан с публичните финанси. Той е един от четирите критерия, определени в Протокол 13 към Договора на ЕС и Договора за функциониране на ЕС (ДФЕС).
Съгласно чл. 2 от Протокол 13 конвергетният критерий относно фискалната позиция е изпълнен, когато по време на прегледа срещу страната не е прието решение за прекомерен бюджетен дефицит. Тоест тук е заложен елемент на преценка, което позволява изключения например, в резултат на извънредни събития с еднократен ефект.
Ограничението за прекомерен бюджетен дефицит е определено в член 126 от ДФЕС, а в Протокол 12 към ДФЕС праговата стойност е определена като 3% от БВП на начислена база (нето заеми на сектор Държавно управление). Това се отнася както до фактическия, така и до планирания бюджетен дефицит. Начислена база означава, че сумите се отчитат в момента, в който плащането става дължимо. Освен това при изчисляването на дефицита на сектор Държавно управление се елиминира и влиянието на еврофондовете. Съответните определения са дадени в изменения Регламент 479/2009 на Съвета.
В допълнение на 30 април 2024 г. влезе в сила реформираната рамка на ЕС за икономическо управление, която включва Регламент (ЕС) 2024/1264 на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета. Същественото тук са отклоненията от плана за нетните разходи, който ще бъде определен от Съвета съгласно Регламент (ЕС) 2024/1263 въз основа на средносрочния фискално-структурен план. България е една от страните, които се споразумяха с ЕК да представят по-късно своя четиригодишен план поради отсъствие на редовно правителство. Очаква се това да стане в края на февруари 2025 г. При превишение на БВП над референтната стойност се изисква правителството да предложи план за корекция, като стъпката е 0.5% от БВП годишно – например, ако дефицитът за 2024 г. се окаже 3.3%, този за 2025 г. трябва да е 2.8% (на начислена база).
От всичко изложено следва, че е рано да се каже дали през 2024 г. България покрива критерия за стабилни публични финанси. Дефицитът на сектор Държавно управление на начислена база за 2024 г. ще стане известен след два месеца. Последните данни за него са към третото тримесечие на 2023 г. и сочат дефицит от 3,37% на годишна база (с натрупване спрямо движеща се средна за БВП на годишна база). Въпреки това има неизвестни, тъй като начинът на изчисляване на дефицита на начислена база не е много прозрачен, данните за БВП за 2024 г. (в знаменателя) може да поднесат изненади и т.н.
За сравнение през 2023 г. дефицитът на сектор Държавно управление бе 2% от БВП (3 709 млн. лева), докато дефицитът на консолидирания бюджет на касова основа бе 3%, тоест по-висок.
Откъде може да дойде разликата през 2024 г. На първо място – от широко коментираните милиарди за инвестиционни проекти, вкл. на общините. Първо, сума в размер на 1.2 млрд. лева бе заделена от бюджета за 2023 г. чрез сметка за чужди средства, но възстановена по бюджета на МРРБ в началото на 2024 г. с постановление на Министерския съвет, в резултат на което бе отчетен неочакван дефицит на касова основа. Критиците трябва да знаят, че използването на този тип сметки за прехвърляне на средства е изобретение на бившия финансов министър Владислав Горанов. Тази операция обяснява и защо касовият дефицит през 2023 г. бе по-висок от този на начислена база и защо през 2024 г. следва да е обратното. Това е най-явната причина за очакваното разминаване.
Освен това бяха предвидени общо 7.3 млрд. лева за общински проекти в периода 2024-2026 г. Малка част от сумата е платена през 2024 г., а информацията е противоречива и изглежда тепърва ще се изяснява. Според изнесени данни от финансовия министър Теменужка Петкова пред парламента неразплатените разходи са около 700 млн. лева. По-късно в комисията по регионална политика бяха изнесени данни за дължими 1.8 млрд. лева по национални и общински проукти, като поне 549 млн. лева са проекти, които не са одобрени. По време на следващо изслушване в парламента Петкова съобщи за 4 млрд. лева задължения по инвестиционни проект, пренесени в бюджета за 2025 г. Този спор с числата ще продължи. Дотук е ясно, че част от предвидените милиарди не са усвоени поради липса на готови и сертифицирани проекти, а други са фактурирани, но неплатени суми. Дефицитът на начислена база ще нарасне само със сумата на одобрените, но неразплатените проекти. Останалите суми по тази програма просто не съществуват за бюджета за миналата година (но може да се появят през 2025 г.). Друг по-малък проблем е, че по част от проектите са платени само аванси. Тези авансови плащания са разход на касова основа, но не и на начислена. Вероятно затова бившият финансов министър Асен Василев твърди, че дефицитът на начислена база ще е по-нисък. Но платените аванси са по-малко и няма да променят знака на отклонението. Дали всички висящи проекти ще бъдат представени за реализация за сметка на бюджета за 2025 г. безспорно е и политически въпрос (става дума за подкрепата на избирателите), но и въпрос на приоритети, каквито всяко разумно управление следва да определя.
Друг потенциален източник на разминаване е задържането на ДДС за възстановяване. Публикуваните от МФ данни за изпълнението на консолидирания бюджет на касова основа не са достатъчни да потвърдят това. Имаше слухове за задържан ДДС за възстановяване от порядъка на 1 млрд. лева, но в отчета за изпълнение на КФП се посочва, че дължимият, но невъзстановен ДДС е едва 57 млн. лева. На 6 февруари финансовият министър Теменужка Петкова съобщи, че неразплатеният ДДС (?) е 728 млн. лв. Според отчета за КФП ДДС за възстановяване нараства само с 0.2%, което не е обяснено.
В отчета за изпълнението на КФП не се обяснява и доста по-ниската вноска към ЕС през 2024 г., в сравнение с предходната и следващата година (над 700 млн. лева разлика спрямо планираното). От друга страна обаче, има и някои авансови приходи, които са отчетени в предходната година и авансови разходи, платени през 2024 г., които ще съдействат за намаляване на дефицита на начислена база за 2024 г.
Докато подготвях този анализ, изявление на лидера на ГЕРБ Бойко Борисов привлече внимание именно към разликата между касов дефицит и дефицит на начислена база. Нормално е двете числа да са различни. Това не означава, че отчетеният от МФ касов дефицит към 31 декември 2024 г. е фалшифициран (би било сериозно нарушение). Данните за дефицита на начислена база се обявяват в началото на април, тъй като той не е просто разлика между постъпили и наредени плащания по сметката на МФ, а изисква преценка на основанията. (По същата причина впрочем през първото тримесечие на тази година ще бъде отчетен дефицит на начислена база, тъй като възникват основанията да се признае разходът за авансово платените изтребители.)
Всякакви преувеличения обаче са контрапродуктивни. Както става ясно от цитираните по-горе документи, преценката дали България изпълнява конвергентния критерий за публичните финанси не е автоматична. Много зависи от това дали правителството ще покаже готовност за фискална консолидация с бюджета за 2025 г. и каква траектория ще заложи в четиригодишния план за 2025-2028 г. Точно това е важният въпрос днес.
Перспективите за 2025
Предпоставките за фискална истерия бяха заложени със спорния проект на закон за държавен бюджет за 2025 г., внесен от служебното правителство и изтеглен от редовното. Той предвиждаше драматично увеличение на приходите в опит да оправдае рязко нарастване на разходите. Въпреки че проектът бе представен късно, имаше съмнения в неговата реалистичност. Както се посочва в позицията на Фискалния съвет не само данните за 2024 г., но и точността на прогнозирания БВП (знаменателя в повечето относителни величини), са от съществено значение. В своята позиция независимият орган постави под въпрос приходи за 8,6 млрд. лева (което не включва амнистията), както и факта, че в нарушение на Закона за публични финанси бяха заложени разходи, надхвърлящи тавана от 40% спрямо БВП.
Числото 18 млрд. лева не е дефицитът за 2025 г. съгласно внесения и изтеглен проектобюджет, то присъства в изказвания на бившия финансов министър Людмила Петкова и настоящия Теменужка Петкова. Става дума за т. нар. базов вариант на бюджет (непубликуван), в който приходите са 81.5 млрд. лева, а не 92.48 млрд. лева, колкото бяха заложени официално. Така в проектобюджета на Людмила Петкова дефицитът бе вместен в 3% от БВП (или 6 442 млн. лева). А 18-те млрд. лева са признание за неизпълнимостта на заложените приходи в проектобюджета на служебното правителство и в някаква степен те отразяват натиска за допълнителни разходи. В мотивите на проекта е казано недвусмислено, че са предвидени приходи, които да осигурят „разходни политики, преобладаващо базирани на решения от 2024 г.“.
В хода на дискусията по спорния проект стана ясно, че повечето от тези допълнителни приходи не почиват на реални разчети. Например, предвиждаше се данъчна амнистия, която да донесе 5.15 млрд. лв. От изявления на народния представител Делян Добрев стана ясно, че той е получил информация, че реалните очаквани приходи в резултат на амнистията са били 300 млн. лева. Други допълнителни постъпления, които МФ бе принудено да преразгледа, бяха данъкът върху свръхпечалбите на банките, за които се получи остра критика от БНБ, както и предвижданият данък върху добива на подземни богатства. В несполучилия проект бе заложена и вноска от БНБ в размер на 1 млрд. лева, чието запазване в новия проектозакон е под въпрос.
Като цяло проектобюджетът за 2025 г. предвиждаше увеличение на приходите по КФП с 20 млрд. лева или 28% – тройно по-голям годишен ръст спрямо този от 2024 г., като тук оказват влияние и еврофондовете. Но дори при данъчните приходи бе заложен прекомерен ръст от 25%. Това бе обосновано не само с амнистията и други еднократни мерки, а и с предложени промени в Закона за ДДС, увеличение на акцизи и др., които биха имали по-трайно въздействие.
В проекта бяха заложени допълнителни приходи в резултат на увеличения на акцизите и мерки, водещи до по-висока данъчна или осигурителна основа. Те също са под въпрос, тъй като не е добра практика да се променят закони след началото на фискалната година. Някои от тези мерки не са обосновани добре (измененията в Закона за ДДС, и по-конкретно специалния режим за сделки с имоти и отмяната на влязлото в сила увеличение на прага за регистрация по ЗДДС), други като предложението за увеличаване на тавана на осигурителния доход за 2025 г. на 4130 лв. по традиция срещат сериозна съпротива. Проектите на данъчните закони бяха оттеглени и не е сигурно доколко идеите на бившия екип, управляващ МФ, ще се запазят.
Премиерът Росен Желязков се изказа срещу „екзотични мерки“, каквито са данъчна амнистия и вероятно други спорни идеи. Груба оценка показва, че поне 10 млрд. лева от предвидените приходи в оттегления проектобюджет (предимно тези с еднократен характер) не са сигурни. Едно от малкото сигурни допълнителни постъпления идва от възстановяването на стандартната ставка за хляба, ресторантьорските и туристическите услуги (+465 млн. лева).
Таблица 1. Приходи и разходи по консолидираната фискална програма (КФП)
| (млн. лв.) | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 Проект |
| Приходи и помощи | 44317.7 | 52458.9 | 64788.7 | 67040.6 | 71999.2 | 92485.8 |
| Данъчни приходи | 35848.3 | 40876.3 | 46783 | 52318.4 | 58700.2 | 73693.1 |
| Неданъчни приходи и помощи | 8469.5 | 11582.7 | 18005.8 | 14722.2 | 9667.4 | 11353.9 |
| Общо разходи | 47850.4 | 56253.4 | 66112.3 | 72657.9 | 78137.2 | 98908.2 |
| Лихвени разходи | 623.9 | 628.6 | 651.8 | 830.8 | 1009.3 | 1624.7 |
| Нелихвени разходи | 47226.6 | 55624.8 | 65460.5 | 71827.1 | 75535.7 | 95263 |
| Първично салдо | -2908.8 | -3165.8 | -671.8 | -4786.4 | -5128.7 | -4797.7 |
| Касов дефицит(-)/излишък(+) | -3532.7 | -3794.4 | -1323.6 | -5617.3 | -6138 | -6422.4 |
Източник: МФ, БНБ
Въпреки че изтегли бюджета за 2025 г., сегашното правителство няма свободата да го преработи напълно. То вече е ангажирано с увеличението на разходите за заплати в силовите министерства и с увеличението на пенсиите. Поети обещания към различни сектори, към изпълнители на обществени поръчки и към общините допълнително влошават ситуацията и може да се предполага, че ескалацията на бюджетния спор цели да създаде димна завеса, която да скрие разходи, които могат да ни бъдат спестени.
Разходите за увеличаване на заплатите в МВР и отбраната са резултат от решения на Народното събрание, които бяха приети през февруари 2024 г. и април 2024 г. Основният принос е на увеличението на основните и допълнителни възнаграждения в системата на МВР, като инициативата за това е главно на БСП. Предложението не бе придружено от разчет за необходимите разходи и не бе обсъдено в бюджетна комисия. Тези решения са отговорни за 2.15 млрд. лева допълнителни разходи. Опитите за прехвърляне на отговорността за тях са лесно проследими. Отвъд политическия спор, важният въпрос е може ли да се компенсира това решение, да се отложи (въпреки че е поет ангажимент и не е добра практика) или да се намали ефектът му.
Общо разходите за отбрана и сигурност се очаква да нараснат с 4.5 млрд. лева спрямо 2024 г., като тук се включва и придобиване на нова бойна техника (инвестиционен разход).
Разходите за персонал (заплати и осигуровки) ще нараснат с 4.4 млрд. лева, според изказване на Теменужка Петкова на 30 януари * („От 18 млрд. лв. по програмата за 2024 г. достигат до 22,4 млрд. лв. през 2025 г., или ръстът е 4,4 млрд. лв.“). Но според проекта, внесен от служебното правителство, ръстът на разходите за персонал по КФП за 2025 г. е с 3 млрд. лева. А от данните за 2024 г. се видя, че преизпълнението на тези разходи още през миналата година е значително – с 2 млрд. лева.
Разходите за пенсии в новия бюджет нарастват с други 2.5 млрд. лева. Те се увеличават по силата на две решения – увеличението на пенсиите от 1 юли 2024 г., което обуславя по-високи пенсии през първото полугодие на 2025 спрямо същия период на 2024 г., и очакваното на увеличение от 1 юли 2025 г., което се очаква да бъде между 8 и 9% и ще се отнася до второто полугодие. С пренебрегване на разликата в броя на пенсионерите, можем да кажем, че средното увеличение на разходите за пенсии е 10.5% и е трудно да се избегне.
Най-големият спор е по заложените капиталови разходи, като е много вероятно (и желателно) да бъдат съкратени и отложени проекти за няколко милиарда лева. Те са под 6.8 млрд. лева миналата година, а трябваше да достигнат 14 млрд. лева, според проектобюджета на служебното правителство за 2025. От тях 7 млрд. лева са разходи по европейски програми и забавените проекти по ПВУ. Увеличението на капиталовата програма през 2025 г. бе предвидено да бъде с над 4 млрд. лева спрямо плана за 2024 г. Данните, изнесени от финансовия министър Теменужка Петкова пред парламента рисуват малко по-различна картина, като това едва ли се дължи на прираста на държавния резерв, който е малка сума. („Капиталовите разходи от 10 млрд. лв. по програмата за 2024 г. достигат до 15,2 млрд. лв. през 2025″). Дори предвиденото увеличение да се отмени (а това би било трудно – заради разходите за отбрана), вероятно е да се наложат допълнителни мерки (по линия на приходите или съкращаване на разходи за издръжка и персонал).
Данните за капиталовите разходи трябва да се интерпретират внимателно, тъй като публичната информация за тях е оскъдна и неподредена. Важна е средносрочната тенденция. От една страна по-ниският размер на отчетените разходи за 2024 г. се дължи на забавянето на средствата по ПВУ и европрограмите. От друга страна, стои въпросът за общинската програма. Несигурност има и за изостанали плащания по пътни проекти от предходните години.
От макроикономическа гледна точка следва да се отбележи, че през последните години редовно средствата по капиталовата програма се ползват като буфер на бюджета – от тях се спестява при неточни разчети или кампанийно се раздават пари (често през декември), ако се окаже, че изпълнението е по-добро от плана. Това не е добра политика и тя създава значителна несигурност. Последните правителства направиха добър ход с публикуването на национални и общински проекти като приложение към проектозаконите. Но е необходимо много повече от това: да се посочат критериите за подбор, да е ясно кой и по каква процедура е взел решението да се одобрят точно тези проекти, да се представя анализ по сектори и най-вече да се уреди текущото отчитане на изпълнението.
В обобщение, необходими са усилия за осигуряване на приходи и/или съкращаване на разходи от приблизително 10 млрд. лева, за да се постигне 3% бюджетен дефицит. Това няма как да не остави недоволни.
Нищета на политиката
Ако обобщим, България пропусна възможност да консолидира държавните финанси в момента, в който това беше възможно. Фискалната политика през последните три години не допринесе за намаляване на макроикономическите рискове, а създаде нови. Поради тази причина сега се налагат непопулярни решения (макар и не в плашещите мащаби, съобщавани от Петкова и Петкова). Необходимо е укротяване на ръста на доходите и/или увеличение на данъчната тежест. Необходимо е също така да се проведе сериозен разговор как е най-ефективно и справедливо да се направи това. Управляващите рядко имат подобна смелост и сегашното правителство едва ли ще направи изключение. А нито една партия не е оторизирана да вземе решения за увеличаване на данъци от избирателите си, тъй като състоянието на бюджета не бе коментирано сериозно преди изборите. Наред с това трябва да се съгласува критерий за приоритетни инвестиционни разходи, основан на обществения, а не на групови интереси.
За нещастие, всичко това се случва на финалната права преди присъединяването към еврозоната, което усилва проблема. Вместо да мобилизират икономическите си екипи в търсене на решения, партиите мобилизираха пропагандната си машина. В тази ситуация на европейските институции е отредена незавидна роля. Резултатът е следната картина: политиците си прехвърлят тиктакаща бомба и всичките им усилия са насочени към това да убедят фотографите (ЕЦБ и Европейската комисия) да направят историческата снимка в момента, когато бомбата е в отсрещната половина. А край страничната линия чакат нетърпеливо клиентите на бюджета.
* Налице са разминавания в числата, съобщени на 30 януари и проекта, възможното обяснение е рекласифициране на разходи.
На фокус
През последните години е налице изпреварващо нарастване на заплащането в държавния сектор (включва не само бюджета, а и държавните предприятия, например в здравеопазването и енергетиката), както свидетелстват данните на НСИ. Само 2022 г. прави изключение.
Таблица 2. Средна годишна заплата
| Година | Средна годишна заплата, лв. | Промяна спрямо предх. година, % | ||
| Обществен сектор | Частен сектор | Обществен сектор | Частен сектор | |
| 2020 | 17239 | 16508 | 11% | 9% |
| 2021 | 19920 | 18353 | 16% | 11% |
| 2022 | 21700 | 21096 | 9% | 15% |
| 2023 | 25083 | 24295 | 16% | 15% |
Източник: НСИ
По всичко личи тенденцията е в сила и за 2024 г., макар да са налични само данни до септември. Традиционно в края на годината заради премиите заплащането в държавния сектор расте по-бързо от това в частния.
Таблица 3. Средна заплата за първите девет месеца
| Деветмесечие | Средна месечна работна заплата, януари-септември на съотв. год., лв. | Промяна спрямо същия период на предх. год., % | ||
| Обществен сектор | Частен сектор | Обществен сектор | Частен сектор | |
| 2021 | 1603.67 | 1481.33 | 16% | 10% |
| 2022 | 1723.00 | 1682.67 | 7% | 14% |
| 2023 | 1962.67 | 1941.00 | 14% | 15% |
| 2024 | 2295.33 | 2243.33 | 17% | 16% |
Източник: НСИ
Това е съпроводено с увеличение на броя на наетите в обществения сектор – с повече от 5 хил. души през 2023 г., главно заради сектора на здравеопазването.
Наетите в сектор Държавно управление намаляват през последната година, което е нормално предвид навлизането на трудоспестяващи технологии. Подробни данни на НСИ само за администрацията показват увеличение в различни изпълнителни агенции и други структури, създадени със закон, тоест поради различни регулаторни изисквания. Все пак средногодишният брой на заетите в държавната администрация през първото полугодие на 2024 г. остава на нивото от същия период на 2023 г. В тези данни не са включени силовите ведомства.
