ananiev-goranov

Възможно ли е 8 млрд. лева фискален резерв на правителството да не са достатъчни? Този въпрос застана след поредица информации, които водят към извода, че правителството няма чак толкова голям ликвиден буфер, за да посрещне влошаване на ситуацията с пандемията и предстоящите плащания по дълга през 2022 г. и 2023 г.

Фискалният резерв са спестяванията на правителството в БНБ и търговските банки. От няколко години към него се добавят и вземания от еврофондове (тоест пари, които очакваме да получим). В тази статия коментираме само парите в БНБ, които може да се следят на седмична база, тъй като са част от пасива на валутния борд (задължения на БНБ към правителството).Това са готовите пари, към които правителството прибягва, за да се разплаща, включително когато постъпленията от данъци и др. са по-малко от разходите му.

В БНБ към 31 декември са 8.02 млрд. лева в края на 2020 г., два месеца по-късно – 7.99 млрд. лева, тоест почти без промяна. Още около 500 млн. лева (увеличение) се държат в търговски банки. Общо – 8.5 млрд. лева в края на 2020 г. Прави впечатление, че през последните години сумата рядко е спадала под 8 млрд. лева.

Минималното ниво на фискалния резерв, фиксирано в закона, е 4.5 млрд. лева и се отнася до размера му в края на годината. Това число е едно и също от години, но през това време се промениха доста неща и тези 4.5 млрд. лева се нуждаят от корекция нагоре.

Министерство на финансите не публикува детайлна информация за състава на фискалния резерв. Последната сравнително подробна информация, получена по ЗДОИ, с която разполагаме, е от 2013 г. при ниво на резерва 5.6 млрд. лв.

Знае се, че в него влизат Сребърният фонд, Националният фонд (средства на ЕС), двата национални ядрени фонда и други сметки на бюджетни организации.

Известно е, че основният компонент на фискалния резерв е Сребърният фонд с дълго име Държавен фонд  за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система (ДФГУДПС). Създаден е през 2006 г. и е част от централния бюджет. В него постъпваха суми от приватизация, бюджетни излишъци, приходи от концесии, а от 2015 г. – „отчисления“ съгласно чл. 129, ал. 12 и ал. 15 от Кодекса за социално осигуряване във връзка с чл. 1, ал. 4 и чл. 22, ал. 2 и ал. 3 от Закона за ДФГУДПС. Въпросните отчисления всъщност са парите, които някои бъдещи пенсионери прехвърлят от УПФ в НОИ.[1] Това превръща Сребърния фонд в хибрид с недовършена уредба, въпреки наличието на специален закон и УС. Средствата на фонда могат да се инвестират в депозити или ценни книжа, но не и в ДЦК. На практика те се инвестират по сметка в БНБ, по която не се начисляват лихви.

Според доклада за изпълнение на бюджета за 2020 г., одобрен от правителството на 11 февруари 2021 г.  (стр. 23) средствата в Националния фонд са 3 млрд. лева (вкл. парите на Фонд на фондовете). Това число може да е изненадващо за мнозина, тъй като парите в НФ не се коментират публично. Фондът централизира постъпилите суми по оперативните програми, включително съфинансиране, програмите за трансранично сътрудничество, Финансовия механизъм на ЕИП, Норвежкия механизъм, Българо-швейцарската програма и др. Той поддържа наличности около  3 млрд. лева през последните години. За една петилетка тези средства са нараснали трикратно, което се нуждае от изясняване.

Във фискалния резерв влизат още двата национални ядрени фонда, както и фонд Сигурност на енергийната система. Управлението на средствата на тези фондове се урежда с наредби на МЕ. Фонд СЕС не е част от ДБ, като за него се прилага чл. 13, ал. 4 от ЗПФ.

Включени са и сметки на следните по-големи фондове: Учителски пенсионен фонд, РА ДФ Земеделие, средства на НЗОК и др.

Едно голямо перо са сметките за чужди стредства, с които правителството системно злоупотребява през последните пет години. Чрез тях в края на годината обикновено правителството заделя средства от текущите приходи, за да може да ги харчи следващата годината. Освен санирането след 2018 г. така бяха осигурявани парите за строителство АМ „Хемус“, а миналата година – някои от разходите, свързани с Covid-19. Последните бяха отчетени като разход през 2020 г., но плащанията се правят от сметката за чужди средства на съответната организация тази година. Тези пари трябва да са налични, за да вървят разплащанията. По оценки средствата по сметки за чужди средства са най-малко 2 млрд. лева (Това са заделени средства за покупка на ваксини, например, по ПМС 409, остатъци от сметка за чужди средства за АМ Хемус; според измененията на ПМС 151 и средствата за мярката 60/40 може да са по сметка за чужди средства, но това не става ясно от последните налични отчети на НОИ).

Събираме известното (към 31 декември):

Сребърен фонд – 3.3 млрд. лева (информация, налична на сайта на МФ)

Национален фонд, средства на ЕС – 3 млрд. лева (доклад за изпълнение на бюджета за 2020 г.)

Фонд за извеждане от експлоатация на ядрени блокове – 1.7 млрд. лева (информация, получена от МЕ)*

Фонд Обезвреждане на ядрени отпадъци – 153 млн. лева (информация, получена от МЕ)*

Фонд Сигурност на енергийната система – 408 млн. лева (информация, получена от МФ).

Учителски пенсионен фонд – 295 млн. лева (част от средствата на УПФ са инвестирани в ДЦК и не се включват тук, информацията е налична на сайта на НОИ)

Сметки за чужди средства – над 2 млрд. лева

/* акумулирани средства

Сумата на наличностите по различни сметки, изброени по-горе, надхвърля 11 млрд. лева. Но това не е всичко. Пълната сума на наличностите по сметки на бюджетни организации трябва да включи още социално-осигурителни и други по-малки фондове, както и сметките на бюджетни организации, за които не е събрана информация. А според правителствения доклад към 31.12.2020 г. : „Фискалният резерв[2] към 31.12.2020 г. е 8,6 млрд. лв., в т.ч. 8,5 млрд. лв. депозити на фискалния резерв в БНБ и банки и 0,1 млрд. лв. вземания от фондовете на Европейския съюз за сертифицирани разходи, аванси и други“. Дори и без сметките за чужди средства, за които оценката е приблизителна, наличностите надхвърлят отчетения размер на фискалния резерв.

Как е възможно такова разминаване? Едно вероятно обяснение е да са ползвани  средства от някои от фондовете за текущи разходи. Известно е, че това е правено в миналото, например, през 2013 г. представители на НДСВ съобщиха за подобен проблем с фискалния резерв. Разликата между тогава и сега е, че неприкосновените суми във фискалния резерв нараснаха. Те включват и пари на бъдещи пенсионери. Много от тези фондове се формират не само от отчисления от републиканския бюджет, тоест не са пари, идващи от правителството. В редица случаи съществува нормативна уредба, която изисква средствата да се изразходват целево (например, фонд „Извеждане от експлоатация на ядрени съоръжения“).

Това разминаване между наличности и фискален резерв може да означава, че „наличностите“ по сметките на даден фонд или сметка включват не само парични средства в БНБ или търговските банки (фискален резерв), а и вземания от други бюджетни организации, или от централния бюджет. Тоест наличностите може да не са налични към даден момент.

Правилата, по които може да се прехвърлят средства между различните фондове, обаче са по-неясни и от структурата на фискалния резерв. За самия фискален резерв в доклада към закона за държавния бюджет пише, че служи за обезпечаване на наличностите на Сребърния фонд и текущите ликвидни нужди на бюджета (Не е предвидено, че останалите наличности по фондове трябва да са обезпечени във всеки момент).

Повечето от сумите във фискалния резерв са част от Единната сметка, но дали това означава, че е възможно да се преливат средства между различните фондове? Според чл. 154 от Закона за публичните финанси тази сметка е единна система на събиране, съхраняване, разплащане и отчитане, в която се събират (на различни периоди) средствата на бюджетните организации. Левовите парични постъпления на бюджетните организации, които са част от държавния бюджет (ДБ – виж накрая), се централизират в единната сметка и плащанията се извършват до общия размер на средствата (при съответните лимити). Средствата на организации извън държавния бюджет, като НЗОК, НОИ, средствата на организации като фонд СЕС, както и средствата на съдебната власт запазват финансова автономност.

Има индикации, че прехвърляне на средства не е изключение, но можем да гадаем за мащабите. Предвидени са и съответните параграфи в Единната бюджетна класификация: друго финансиране – предоставени/получени временни депозити и гаранции на други бюджетни организации. Това прехвърляне би трябвало да е заемообразно, с основание и на база правила и условия. Тези правила обаче трудно могат да бъдат изведени от Закона за публични финанси или одитните доклади на Сметната палата. Има поне един пример, когато преливането на средства е уредено изрично: От постановленията за изпълнение на бюджета за 2019, 2020 г. и 2021 г.  виждаме, че чрез Националния фонд се предоставя авансово финансиране на Национална компания „Железопътна инфраструктура“, „Метрополитен“ – ЕАД, „Фонд мениджър на финансови инструменти в България“ – ЕАД, и ВиК операторите. Това т. нар. авансово финансиране е под формата на възмездна финансова помощ, пише също в постановлението. През последната година Националният фонд може да предоставя и временни заеми за операции, свързани с COVID-19.

Оттук следват два въпроса: Първият е дали не е необходимо да се въведат допълнителни (явни) правила и ограничения за преливане на средства между различните фондове с цел фискално благоразумие. Има причина за съществуването на различни бюджетни фондове, а не всички правителствени спестявания да са в общия кюп. Някои от тези средства са с по-дълъг хоризонт, други – не. Много от тях са целеви – например, сметката за ваксини. Освен това, част от парите във фискалния резерв всъщност не са средства на правителството – това се отнася най-вече за средствата в НЗОК, УчПФ и (поне част) от парите в Сребърния фонд. Освен това чл. 13 от закона за Сребърния фонд изрично указва в какви активи може да се инвестират средствата на фонда. Той може да придобива ДЦК (тоест да кредитира правителството) само „в резултат на обезпечения или безвъзмездно“.

Второ, по-подробна информация за фискалния резерв ще позволи да се оцени дали правителството  разполага с резерви, за да посрещне непредвидени разходи, свързани със задълбочаване на Covid-пандемията. Активното емитиране на ДЦК от началото на годината може да се разглежда в тази светлина.

МФ трябва да даде пълно и разбираемо обяснение за разминаването между размер на фискалния размер и наличности по сметки на различни бюджетни организации. Това е необходимо, за да се оцени какъв е размерът на неприкосновения фискален резерв и с каква част от него действително е на разположение на правителството.

Този материал ще бъде допълнен с новополучена информация, ако такава бъде предоставена.

–––-

Забележки:

Според чл. 129, ал. 12 КСО: При промяна на осигуряването от универсален пенсионен фонд във фонд „Пенсии“, съответно във фонд „Пенсии за лицата по чл. 69“, натрупаните средства в индивидуалната партида на осигурените лица постъпват в Държавния фонд за гарантиране устойчивостта на държавната пенсионна система.

Обхватът на фискалния резерв е определен в §1, т. 41 от Допълнителните разпоредби на Закона за публичните финанси и включва салдата по всички банкови сметки на бюджетните организации без тези на общините и техните разпоредители с бюджет; активите на Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система; вземания от фондове на Европейския съюз за сертифицирани разходи, аванси и други; други финансови активи по чл. 154, ал. 22 и 23 (например, ДЦК, които са били обезпечение на депозитите на бюджетни организации в банки в несъстоятелност и са придобити от държавата). Сметките за чужди средства са част от фискалния резерв.

Държавният бюджет включва централен бюджет, бюджетите на Народните събрание, съдебната власт, министерствата и ведомствата.

Консолидираният бюджет включва държавния бюджет плюс бюджетите на общините, социалноосигурителните фондове, ВУЗ, БАН, ССА, БНР, БНТ, БТА, бюджетите по чл.13, ал.4 от ЗПФ (ПУДООС, фонд СЕС, ЕСО, „Управление и стопанисване на язовири“, НПЦ), както и сметките за средства от ЕС (Национален фонд) и сметките за чужди средства на бюджетните организации

Допълнение 1: Към сумата на сметки за чужди средства следва да се добавят и 350 млн. лева по ПМС 400 – това е остатъкът от средствата, заделени за мярката 60/40 през 2020 г., които по този начин бяха прехвърлени под черта и изхарчени през първото тримесечие на 2021 г.

Допълнение 2: МФ отговори на въпросите на Economix.bg, с което потвърждава, че има прехвърляне на пари между различните фондове и финансиране на дефицита за тяхна сметка не е изключено.

Какво отговори МФ за фискалния резерв?