Влади Горанов

Фалитът на КТБ, проблемите на НЕК и БДЖ, лоши проекти като АЕЦ „Белене“ и регулаторни провали са скритите рискове за фискалната стабилност

През първото полугодие държавният бюджет постигна рекорден излишък, но въпреки това хазната натрупва задължения с най-бързо темпо в ЕС (през първото тримесечие, за което са последните данни). Това оставя неприятното усещение, че нещо не е наред, особено когато министър-председателят заявява, че излишъкът ще бъде вложен в магистрала „Хемус” и проекти за развитие на Северозапада и смесените райони. Съмнително е дали правителството може да си го позволи. Макар че видимите резултати сочат добро финансово здраве на държавата, има достатъчно поводи да се тревожим от скрити дефицити.

Все по-често се говори, че икономиката навлиза в дългова спирала. Технически това се получава, когато дългът расте по-бързо от икономиката. От 2011 г. насам държавният дълг се удвои, а делът му спрямо БВП надхвърли 30% от БВП.

Фалитът на КТБ бе една, но не единствената причина за това. Привлечено от ниските лихви, правителството откри леснината на дефицитното финансиране.
В негова защита обаче трябва да се признае, че част от новия дълг бе натрупан като предпазна мярка. След 2011 г. дългът (държавен и държавногарантран) нарасна от 12.8 млрд. до 26.7 млрд. лева към 31 май 2016 г. Към него следва да се добави държавногарантираният заем за Фонда за гарантиране на влоговете в банките в размер на 600 млн. евро.
фискален
За същия период след 2011 г. фискалният резерв (без вземания по еврофондове) се повиши от 5 млрд. до 11.9 млрд. лева. Ако се приспадне текущият бюджетен излишък, който ще изчезне до края на годината, във фискалния резерв има поне 4 млрд. лева буфер. А нетното увеличение на дълга дотук е със 7 млрд. лева.
Замразяването на взети назаем пари във фискалния резерв, където те практически не носят доход, се дължи на стремеж за натрупване на буфери преди стрес тестовете на банките. То е застраховка и за други рискове, пред които е изправен фискът. Те се дължат на т. нар. квазифискални дефицити и други скрити задължения.
Най-често квазифискалните дефицити се свързват с дългове на предприятия от публичния сектор, за които съществува риск да доведат до преки бюджетни разходи или поемане на дълговете от държавата. Те бяха една от причините за кризата от 1996-97 г.

Обхват на проблема

Квазифискалните дефицити включват неиздължени плащания на фирмите към партньорите им, неиздължени лихви и главници към банковата система или държавния бюджет, които рано или късно се превръщат в явен фискален дефицит. Това бе и начинът, по който се гледаше на проблема у нас през 90-те, когато темата намираше място в публикации на БНБ и други институции. Смяташе се, че приватизацията, ограничаването на обхвата на административните цени и на практиката да се налагат цени, по-ниски от себестойността със социална цел, са решението на проблема. Но се оказа, че квазифискалните дефицити продължават дори след приватизацията и промяната на регулациите.

През последните години се натрупаха и други неявни ангажименти на правителството, чието монетизиране може да доведе до увеличаване на бюджетния дефицит и държавния дълг (както и стана с КТБ).
Темата не е нова, но не е подлагана на задълбочено изследване през последните години, макар че институциите са наясно с рисковете. Например през декември управителят на БНБ Димитър Радев посочи в едно от редките си изказвания, че енергетиката и транспортът крият опасности за икономиката заради квазифискални дефицити.
Международните институции често предупреждават, че дефицити, натрупвани от държавните предприятия или общините може да предизвикат неблагоприятни фискални последици.
Източникът на тези дефицити най-често са загуби на държавни, а понякога и на частни предприятия и те могат дълго да останат скрити. Макар да има голяма вероятност от спасяване с държавни ресурси, задълженията на редица проблемни предприятия не са част от държавния дълг и не попадат в регулярната статистика или оценката на макроикономически дисбаланси, извършвана от Европейската комисия и други институции. Има няколко изключения – предприятия като БДЖ и болниците се включват в сектор Държавно управление. Фондът за гарантиране на влоговете в банките, също е част от него и именно това бе обяснението за рекордното ниво на бюджетния дефицит за 2014 г. по европейска методология. БЕХ обаче не е включен в дълга на сектор Държавно управление.

Квазифискалните дефицити в енергетиката и транспорта

Управителят на БНБ (и не само той) вероятно има предвид проблемите на БДЖ, както и неотшумялата заплаха за НЕК. Рискът нараства след като енергийната компания бе осъдена от Арбитражния съд в Париж да заплати на „Атомстройекспорт“ 620 млн. евро за поръчания реактор. Още преди тази присъда финансовата ситуация в енергетиката бе напрегната.
Въпреки че НЕК намали загубите и успя да се разплати с ТЕЦ „Марица Изток“ 1 и 3, недостигът в енергетиката не бе изчистен, само преразпределен. В ролята на квазифискален агент тук е БЕХ, държавният холдинг, който бе създаден уж с цел по-добро управление на държавните компании. Централизирайки печалбите на рентабилните енергийни компании като АЕЦ „Козлодуй“ и „Булгартрансгаз“, този холдинг засега успява да запълва финансовия недостиг на компании като НЕК и „Топлофикация София“. Техните загуби се дължаха както на сгрешения ценови модел в електроенергетиката, който прехвърли изцяло ангажименти за изкупуване на скъп ток по дългосрочни договори на НЕК, така и на опита да се провежда социална политика чрез цените на тока и парното.
Резултатът е, че към края на 2015 г. държавният холдинг е раздал заеми на дъщерните си дружества за 1.5 млрд. лева, а като се добави общинската „Топлофикация София“, сумата набъбва на 2 млрд. лева. Част от кредитната дейност на БЕХ бе финансирана чрез облигационния заем на стойност 500 млн. евро, чийто падеж е през 2018 г. През април 2016 г. БЕХ договори мостов кредит на стойност 521.6 млн. евро, а през юли го рефинансира чрез нова емисия облигации на стойност 550 млн. евро. Това осигури отсрочка, но държавният холдинг все пак трябва да възстанови 1 млрд. евро (без лихвите) през следващите пет години. За да направи това, той трябва да разчита, че дъщерните му дружества – основно НЕК, както и „Топлофикация“ ще върнат по-голямата част от отпуснатите заеми. Това не е много сигурно: през последните месеци задълженията на „Топлофикация“ бяха разсрочени, а част от задълженията на „Марица изток 2“ към холдинга бяха оформени като увеличение на капитала (с щипка ирония можем да кажем, че енергетиката приложи вътрешно преструктуриране преди банките). И въпреки че загубите в системата намаляха, консолидираният отчет на БЕХ сочи едва 29.5 млн. лева печалба за 2015 година.
В допълнение, печелившите дружества в енергетиката като АЕЦ „Козлодуй“ и „Булгартрансгаз“ имат своите мащабни инвестиционни програми и не може да се разчита, че ще покрият дълга на холдинга.
Може да се наложи БЕХ да рефинансира първата си емисия, като излезе отново на международните пазари през 2017 или 2018 г. Този въпрос засега не се коментира, но предвид проблема с АЕЦ „Белене“, имплицитната държавна гаранция, която досега помагаше на БЕХ да си осигурява финансиране, може да се окаже недостатъчна. Косвено това се видя от увеличената рискова премия на втората емисия.
Това може да означава, че правителството или трябва да се ангажира с изрична държавна гаранция или да предостави държавна помощ на енергийния холдинг или неговите дъщерни дружества.

БДЖ е друг източник на дефицит с отложено действие. Задълженията на холдинга към кредиторите му към края на 2015 г. бяха 288 млн. лева. Въпреки че компанията насочва всички възможни средства за погасяването им и отдавна е забравила думи като инвестиции и модернизация, повечето дългове са просрочени.
Правителството разчита на концесията на Летище София, за да изплати дълговете на железницата. То е заявило държавна помощ пред Европейската комисия и очаква разрешение през есента. Обявената сума е 600 млн. лева. Поради пакетирането с летището, ефектът на БДЖ върху държавните финанси няма да се прояви в явна форма. Кабинетът очевидно се надява, че по-лесно ще „продаде“ на публиката идеята, че даден приход няма да влезе в бюджета, отколкото да защити прякото плащане на задълженията на БДЖ (за сметка на нов дълг).

Неизвестни около банките

На този етап от оценката на активите на банките не могат да се правят спекулации за резултата от прегледа на активите и стрес тестовете. Едва на 13 август ще стане ясно кои банки се нуждаят от допълнителен капитал и как ще го осигурят. Правителството има готовност за ликвидна подкрепа и именно това бе една от целите на натрупването на по-голям фискален резерв.
Както припомни управителят на БНБ Димитър Радев в интервю за Ройтерс през юни, финансовото министерство създаде фискален резерв от около 5 милиарда лева , който би могъл да се използва в подкрепа на банките, ако проблемите не могат да бъдат решени чрез пазарни трансакции.*

Други скрити дефицити

Освен това тегнат поредица дела срещу държавата, която е съдена за минали решения в енергетиката – от делото на „Атомстройекспорт“ заради спиране на проекта за АЕЦ „Белене“ до делата, водени от ЕРП. Сумата на заявените претенции е стотици милиони евро. Акционерите и вложителите на КТБ също са подготвили искове.

Финансовите проблеми на общините са друга дремеща заплаха. Въпреки че просрочените им задължения не са толкова големи (184 млн. лева) поетите от тях ангажименти за разходи растат и вече надхвърлят 1.7 млрд. лева. Амбицията да се усвояват по-големи евросубсидии може да се окаже бомба със закъснител.
С промените в Закона за публичните финанси се даде възможност за безлихвени заеми за общини в тежко финансово положение. Преценката за това бе оставена на финансовия министър, което го натоварва с твърде голяма еднолична отговорност. Той също така ще има правото да опрощава подобни заеми – още една предпоставка за увеличаване на дълга и дефицита на държавата (опростеното трябва да се покрие отнякъде).

Източник на бюджетни дефицити с отложено действие е програмата за „безплатно“ саниране на жилищни блокове на стойност 1 млрд. лева. Този ресурс засега се осигурява чрез Българската банка за развитие, но – както е записано черно на бяло в постановлението за изпълнение на бюджета за 2015 г., парите в крайна сметка ще бъдат платени от държавния бюджет.
Задълженията на здравния сектор също могат да се стоварят върху държавната хазна. Например, наскоро стана известно, че НЗОК трупа задължения към чужбина с доста бързи темпове.
Най-накрая, растящите дефицити на НОИ и недоброто представяне на частните пенсионни фондове, които не успяват да се докажат като алтернатива, също създават рискове за държавния бюджет в бъдеще.

Един пример като илюстрация на проблема вместо заключение: Ако стрес тестовете преминат без усложнения и се реализират само 10% от останалите рискове (без програмата за саниране, където плащането е сигурно), това би увеличило държавния дълг с около 2% от БВП. А 10% е консервативна оценка.

Но докато тези рискове не са явни, сгъстяващият се политически график може да накара правителството да ги пренебрегне напълно. То вече демонстрира подобна склонност, поемайки ангажименти за нови разходи за сметка на бъдещите бюджети. В присъствието на премиера, строителният министър Лиляна Павлова обяви още 1 млрд. лева за саниране на жилищни сгради, само ден по-късно Борисов отговори с обещания да похарчи бюджетния излишък към 30 юни (тоест близо 3 млрд. лева). Той очевидно не може да вземе решение за нови разходи без парламента. Но ако заявените намерения са сериозни, а не предизборна заблуда, те показват, че властта недооценява рисковете, пред които е изправена. Ако го правеше, би подходила по друг начин – като подреди проектите си според техния ефект и неотложност (санирането не е такъв проект) и потърси компенсиращи мерки, така че да ограничи ръста на дефицитите и задълженията.

Разширена версия на публикация във в. СЕГА

* Статията е писана преди приключване на стрестестовете. По информация на някои медии, на първо място „24 часа“ няма да се наложи ликвидна подкрепа за банки