След скоростен преглед, продължил цели пет работни дни, правителството одобри проекта на държавния бюджет за 2021 г., бюджетите на ДОО и здравната каса, както и актуализация на държавния бюджет за настоящата година. Те предвиждат бюджетен дефицит от почти 5 млрд. лева през 2021 г. и  допълнителен бюджетен дефицит за тази година от 1.7 млрд. лева (или увеличение до 5.2 млрд. лева за годината), в резултат на нова актуализация. Като дял от БВП дефицитът през 2020 г. ще достигне 4.4%, а през 2021 г. – и 3.9% (на касова основа).

Като последица от планираните бюджетни дефицити държавният дълг ще се увеличи от 18.4% през 2019 г. до 28.2% през 2023 г. – или с близо 17 млрд. лева за четири години. Обяснението е  семпло – коронакризата.

Тези мащаби на бюджетния преразход и особено тяхната обосновка ни дават основание да определим бюджета като най-лошия от четвърт век насам.

Ти няма да се мериш с финансовите министри, които държаха здраво преди тебе, публично заръча премиерът Бойко Борисов на финансовия министър Кирил Ананиев дни преди публикуването на проектобюджета за 2020 г. Министърът изглежда е изпълнил точно поръчението на премиера. Двамата се осланят на емоционалния призив на управляващия директор на МВФ Кристалина Георгиева отпреди дни: „Харчете, харчете“, но пропускат втората част от нейния съвет – „пазете квитанциите“.

Харчете, но …

Преди една година МФ бе критикувано, защото не използва фискалното пространство, с което разполага (нисък дълг и сравнително голям фискален резерв), за да планира по-големи бюджетни разходи на фона на опасения, че продължителното, макар и слабо възстановяване от световната финансова криза върви към края си. Тогава финансовият министър Владислав Горанов в типичния си стил отхвърли препоръките. Виждайки каква би била алтернативата, това сякаш е била по-добрата опция. С новия проектобюджет правителството ясно демонстрира, че не може да управлява публични средства.

Оправданието сега е, че значителните дефицити в периода 2020-2023 г. ще са в отговор на пандемията и  не са опасни, защото кризата го изисква и, второ, защото Европа го позволява*.

Това е несъстоятелно поне по три причини.

Първо, мащабът на допълнителните разходите и влошаването на приходите, свързано с пандемията не кореспондира на собствените оценки на МФ за мащабите на кризата, предизвикана от коронакризата. Правителството предвижда спад на БВП през 2020 г. от 3% и 2.5% ръст през следващата година. Ръстът на БВП ще продължи и през 2022 и 2023 г., когато също ще се трупат бюджетни дефицити, макар че вече няма да има разходи заради коронакризата.

Тези прогнози за 2020 и 2021 г. са под голям риск да не бъдат изпълнени. За сравнение, БНБ прогнозира преди няколко седмици спад на БВП за 2020 г. от 5.5% (ревизия на юнската й прогноза за спад от 8.5%).

Прогнозите се движат като махало тази година – след като през лятото разпространението на Covid-19 намаля, редица институции ревизираха нагоре очакванията си, но е вероятно до няколко седмици да видим обратния процес. Дори тази ревизия да не се случи, следва да се отбележи, че МФ залага спад, който е в горния диапазон на последната прогноза на БНБ (от -3,2% до -8%) и е под текущите предвиждания на останалите институции. Особено критично е нивото на оптимизма за следващата година, когато се очертава икономиката да е блокирана поне до месец май, а МС предвижда тя да расте.

Правителството все пак допуска, че може да настъпят по-трудни времена и в неговия алтернативен сценарий е заложено отклонение от прогнозата с 2.2 процентни пункта през 2020 г. и с 4.3 процентни пункта през 2021 г. (с отчитане на инфлацията). Това означава, че максималният очакван спад на БВП за тази година е 5.2%, а за догодина може да има спад с 1.8%.

Ако ситуацията се влоши допълнително, което е вероятно, дори предлаганите сега раздути дефицити ще бъдат надхвърлени. Например, БНБ предвижда БВП да е 111 млрд. лева тази година, а не 119 млрд. лева, както го изчислява правтелството. Това означава, че планираният касов дефицит от 5.2 млрд. лева ще е равен на 4.7% от БВП, а не на 4.4 на сто.

Второ, в други години на голям икономически спад, държавата е успявала да се справи с по-малки дефицити. Така например, през 1997 г. спадът на икономиката достигна 14%, но бюджетният дефицит на касова основа бе под 3%**. По-голям дефицит от предлагания сега е имало единствено през критичната 1996 г. и през 2014 г. (на начислена основа), като в последния случай той се дължеше основно на фалита на КТБ. Правителствата на НДСВ, БСП и предишните правителствата на ГЕРБ в общи линии не правеха чак такива големи разхищения (въпреки че кабинетите на Борисов само три пъти не са приключвали с дефицит на касова основа).

Графиката казва останалото.

Трето и най-важно, има значение за какво и как се харчи. Размерът и обхватът на нетните разходи, свързани с пандемията, повдига въпроса не само дали числата са точни, а и дали това са разходи за добре преценени мерки.

Covid-19 като алиби за разхищения

Според мотивите към проектобюджета (Средносрочната рамка) „ако от обхвата на бюджетното салдо се изключи ефектът от временните COVID-19 мерки, предвидени за 2020 и 2021 г.,
дефицитът се задържа в рамките на ограничението на националните фискални правила, като варира между 1,5 и 2% от БВП в разглеждания период.“

С COVID-19 се оправдават и по-високите разходи по консолидирания бюджет, които през 2021 г. ще достигнат 42% от БВП. Това съотношение измерва до каква степен държавата преразпределя продукта на икономиката. През последните години този показател се движи около 35% с две изключения – през 2015 г. (38.8%), заради разплащанията по европрограми в края на програмния период и през миналата година (37.7%) заради сделката за изтребителите.

Обръщам внимание на този показател, защото ефектът на коронакризата засяга както приходите (корпоративни данъци, ДДС), така и целевите разходи за преодоляване на последиците.

МФ твърди, че разходите, свързани с преодоляване на коронакризата, през 2021 г. ще възлязат на 3 млрд. лева, което е под 2.5% от БВП. Но дори и без COVID-разходи разхлабването на бюджетните правила е налице (тогава разходите биха били 39.5% от БВП и това ниво на преразпределение е по-голямо отколкото през 2019 г., когато бяха купени изтребителите). Тоест, дори след елиминиране на разходите заради коронакризата бюджетът едва се вмества в ограничението от 40% по чл. 28, ал. 1 от Закона за публични финанси и е много вероятно да го надхвърли, ако БВП догодина е по-нисък от 124.5 млрд. лева, колкото прогнозира правителството.

Дефицитите сами по себе си не са страшни, ако са обосновани или ако предотвратяват колапс на търсенето. Затова е важно какво се включва в разходите заради COVID-19. Вече бяхме свидетели на многократни твърдения, че тази година правителството е заделелило 4.5 млрд. лева за борба с коронакризата. Но в голямата си част това не бяха внимателно преценени и действително необходими разходи, а формално определени средства. Действително похарчените средства се оказаха много по-малко, например, по програмата 60/40 те са три пъти под предвиденото. Освен това, не всички обявени средства са бюджетни разходи (има гаранции, суми, които се отпускат от структури извън бюджета като ББР и Фонд на фондовете и т.н.). На това основание поглеждаме към бюджет 2021 с едно наум.

Обявените 3 млрд. лева за следващата година са описани по-подробно в проекта, но отново не са докрай ясни. Според МФ, повече от половината от тях или 1.6 млрд. лева са пари, които ще достигнат до домакинствата. Тук са включени детските добавки за всички семейства (390 млн. лева) и допълнителните средства за изплащане на 50 лв. добавка към пенсиите до м. март (319 млн. лева общо), както и средства за родители, които не могат да извършват дистанционна работа от вкъщи и нямат възможност да ползват платен отпуск (73 млн. лева). Незнайно защо като COVID-разход е отчетено увеличението на минималната пенсия до 300 лева, за което ще отидат 474 млн. лева през 2021 г., но то не е временна мярка и не може да се приспада, когато се изчислява дефицита.

Значителната сума от 427.5 млн. лева е записана като осигуряване на финансиране от НЗОК на изпълнителите на медицинска помощ, на дентална помощ и на медико-диагностични дейности за работа при неблагоприятни условия във връзка с обявената епидемична обстановка и лечението на COVID-19. Какво се крие зад това не е съвсем ясно, но е вероятно да е свързано с предлаган чрез бюджета на НЗОК текст, който задължава управителите на болници да преоборудват отделения за лечение и диагностика на COVID. Не става ясно как тази мярка ще реши проблема с липсата на лекари и сестри, след като вече стана ясно, че проблемът пред здравната система не е липсата на легла.  Освен това за дезифектанти и предпазни средства в учреждения, болници и училища са предвидени 120 млн. лева. Отделени са средства за заплащане на специалистите на първа линия – но на едно място се посочва сумата  66 млн. лева, а на друго – 157 млн. лева. За закупуване на ваксина са заделени 75 млн. лева, повишаване на дигиталната грамотност на безработни – 10 млн. лева, подпомагане на туристическия сектор – 50 млн. лева, допълнително подпомагане на общини – 30 млн. лева.

В раздела за COVID-мерките за следващата година е включен и ефектът от необмисленото понижаване на ставката на ДДС, което според някои твърдения допринасяло за изсветляване на бизнеса, но при планирането на бюджет 2021 г. участва с минус 234 млн. лева. Първоначалната оценка на МФ бе, че намаляването на ДДС за ресторантите ще лиши бюджета от 150 млн. лева през 2021 г. Новата оценка, която включва детските храни и памперси, спортните клубове и книгите, е по-висока.

За тази година според МФ мерките, свързани с пандемията от COVID-19 за сметка на националния бюджет и еврофондовете, са 2,4 % от прогнозния БВП (или 2.9 млрд. лева). Тоест без тях дефицитът би достигнал по-приемливите 2% от БВП. Само че и тези средства е трудно да се открият в обявените досега мерки. Заедно с допълнителните 50 лева за пенсионерите, които са най-голямото перо, сумата на бюджетните разходи в подкрепа на хората и бизнеса (вкл. програмите по ОПИК) за 2020 г. едва надхвърля 1.6 млрд. лева по предварителна оценка. Възможно е изплатените средства да се увеличат до края на годината, но едва ли това увеличение ще е значително. (Ще търсим допълнителна информация с цел по-точна оценка.) При всички случаи една значителна сума от най-малко 1 млрд. лева, които се отчитат като свързани с пандемията, са всъщност разходи на различни ведомства и държавни болници, от които само тези в здравеопазването и различните компенсации отговарят на критерия за временни разходи, които да бъдат изключени при изчисляване на бюджетния дефицит. Плащанията за увеличаване на заплатите на служители в различни служби не са временни разходи.

Това оставя усещането, че пандемията прикрива други разходи.

Да вземем, например, предлаганата актуализация на бюджета за 2020 г. Тя не е резултат от внимателно планирани нови мерки във връзка с епидемията . Правителството още не е разпределило 1 млрд. лева, които бяха насочени чрез трансфер към НОИ, с цел финансиране на мярката 60/40. Допълнителният дефицит се дължи на по-голямо от очакванията при първата актуализация намаление на приходите. Това се дължи основно на неизпълнение на приходите от ТОЛ такси, както и на отлагане на планираните приходи от 660 млн. лева от концесията на Летище София (което означава, че бюджетът за 2021 г. получава 0.5% от БВП повече приходи – на касова основа).

Но, както посочва Калоян Стайков, актуализацията включва и допълнителни разходи в размер на 840 млн. лв., от които 765 млн. лв. (91%) са насочени за строителство и поддръжка на пътна инфраструктура. При това значително се увеличават ангажиментите за бъдещи разходи за  строителство, които може да се поемат.

Липса на критерии и гъвкавост

Аз го наричам за себе си пандемичен бюджет, заяви финансовият министър Кирил Ананиев в единственото си интервю пред БНР. Ако пандемията е толкова важен фактор, то би следвало в мотивите към проекто бюджета да има прогнози за нейното развитие и ефектите върху икономиката, както и обосновка защо се предлагат дадени мерки за противодействие, а не други решения, как са изчислени необходимите суми и пр. Но няма. Вместо това са събрани и обобщени предложенията на различните ведомства, които обосновават разходите си с COVID-19.  Някои от разходите са обвързани с COVID съвсем произволно – например, както става ясно от мотивите, държавният ВиК Холдинг, който погълна 1 млрд. лева бюджетен ресурс, ще финансира регионалите ВиК оператори, които изпитват затрудения заради … познахте, пандемията.

Ясно е, че не може всичко да се предвиди, особено при толкова несигурност, но би помогнало, ако се знае на какво стъпват предлаганите разходи. Също така прави впечатление, че бюджетът не си е оставил достатъчно гъвкавост. Наистина, предвиден е буфер в размер на 5% от разходите, трансферите и субсидиите на ведомствата. Те ще получават намалени суми през 11 месеца, а остатъкът ще се ползва за закупуване на дезинфектанти и подобни, а ако не бъде похарчен, ще им се предостави през декември. Подобна практика съществуваше в предходни години, само че буферът бе 10 на сто. Това засяга само ведомствата и няма да е достатъчно, ако ситуацията се окаже по-тежка.

Липсата на систематизирана информация за критериите и обхвата на мерките затруднява преценката доколко исканият свръхдефицит е нормална последица от пандемията или се дължи на лошо планиране и желание да се купят гласовете на различни групи хора преди изборите.

Повече от половин година след началото на епидемията, българските министри не са открили у себе си мотивация, сили и умения да предложат ясни, аргументирани и приложими критерии за разпределяне на анти-COVID средствата. Такива критерии са нужни, за да гарантират, че разходите за превенция, временни компенсации и преодоляване на последиците от епидемията достигат до най-нуждаещите се и до секторите, които ще помогнат на реорганизацията на икономиката за дистанционна работа и в условията на скъсени вериги на доставки (виж повече за това тук). От бюджета изобщо не се разбира, че правителството мисли за следкризната реорганизация на икономиката, макар че то очевидно ламти за милиардите евро по Плана за възстановяване на ЕС. Към плана то подхожда с лекота – всичко, което може да опакова като дигитализация и Зелена сделка, е приемливо, без значение от качествата на самите проекти, капацитета на изпълнителите и ефектите от тях.

Кабинетът нехае за своята отговорност да преведе икономиката през кризата, както става ясно от самодоволното изказване на премиера Бойко Борисов при приемането на проектобюджета на 28 октомври. А без идея по какви пътища ще поеме преструктурирането на икономиката в средносрочен план милиардите, които се наливат в поддържане на заетост и други помощи за бизнеса сега, ще се окажат пари в пясъка, които само са отлагали неизбежното. Много от затруднените бизнеси и съсипани работни места няма да се съживят от само себе си.

Амбиции и безотговорност

Кабинетът на г-н Борисов не прави изключение от традицията да се харчи повече преди избори. През последните 25 години, само две години на парламентарни избори (2005 и 2017 г.) са приключвали с излишък. Но този път не само мащабът на извънредните разходи е голям, а и те са планирани за продължителен период (най-малко до 2023 г.). Това се случва в критичен период за световната икономиката (и в частност българската), в който имаме съвпадение на една външна (здравна) криза с процес на структурна трансформация.

Конкретно за България е налице още едно обстоятелство. Заложените допълнителни дефицити и увеличение на държавния дълг съвпадат с период, когато трябва да се връщат стари дългове, както нееднократно сме писали (виж тук). Освен това стои и проблемът с квазифискалните дефицити и големите задължения на компаниите от енергийния сектор, включително предстоящ падеж на облигациите на БЕХ.

Нищо от това изглежда не притеснява българското правителство, което безотговорно планира „на крак“ нови големи проекти като седми блок на АЕЦ Козлодуй, финансиране на държавна петролна компания, ВиК ремонти, вероятно и нова кампания по саниране и т.н. Тези проекти може и да не се реализират, но разходите за проучвания по тях ще бъдат направени. Досега подобни проекти се финансираха под черта (от фискалния резерв), но заради големите дефицити през 2020-2021 г. и падежите на дълг фискалният резерв ще намалее.

Правителството все така няма добре дефинирани стратегически приоритети и определя разходите на обществени пари според насоките, които Европейската комисия задава във връзка с еврофондовете и интересите на инфраструктурното лоби. Сега то планира това безразборно харчене да се разрази в много по-големи мащаби.

С бюджета за 2021 г. правителството слага край на дългите години на благоразумно фискално поведение, с което то демонтира може би последните елементи на добра  икономическа политика.

* През 2020 г. ЕК активира общата клауза за дерогация, която допуска временно отклонение от средносрочната бюджетна цел -https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020DC0123&from=EN

** Данните за бюджетните дефицити като дял от БВП в минали периоди могат да са подвеждащи или несъпоставими. Налице са промени в обхвата на сектор Държавно управление, както и други промени в методологията – например, имаше корекция по това дали разходите за Публични инвестиционни проекти ЕАД трябва да се отчитат под черта. Освен това има ревизии на обема на БВП, които НСИ прави след години. Например, в отчета на финансовия министър Муравей Радев за 1997 г.  (с. 16) е записано, че икономиката е отчела спад от 7% и е произвела БВП от 17 млрд. лева, като дефицитът по консолидираната програма е 422 млн. лева (2.5%). Докато в отчета на БНБ (с 48) за същата година е посочена сумата от 535 млн. лева или 3.1% от БВП. След това данните на НСИ и Евростат са ревизирани и сочат спад от 14% спрямо предходната година, но номиналният размер е по-висок – 19 млрд. лева. За съжаление, няма официални преизчислени данни за дефицитите на касова основа за достатъчно дълъг период.