12 юли бе историческа дата не само за България, но и за еврозоната. На този ден валутният блок се сдоби с две чакални – една (ERM2) за Дания, която би могла да изпълни условията за членство, но не желае еврото и една допълнителна – за България, която изпълнява формалните условия за членство, може би желае еврото и може би не е готова за него.

За първи път в едно полуофициално решение лидерите на ЕС обявиха, че ще има критерии за присъединяване към Валутния механизъм – 2 (ERM 2), които са свързани с Банковия съюз и други институционални мерки.

Събитието остана почти незабелязано извън България, в която повечето коментатори акцентираха на радостната вест, че все пак е налице ясен план за приемане на еврото. Другата половина отбелязаха, че е рано за радост и не пропуснаха да посочат слабостите на правителството, особено във връзка със съдебната реформа.  Световните агенции, макар да забелязаха предварителните условия, не направиха от тях водеща новина. А би трябвало.

Дописаните специално за София условия станаха централна тема в българските медии, дори и след като правителството и БНБ приеха исканията на Европейската комисия и ЕЦБ.

Еволюция на правилата

По принцип не е правилно ERM 2 да се нарича чакалня. Този механизъм, заложен в далечната 1997 г. (прилага се от 1999 г.), тества дали страните извън еврозоната могат да издържат две години без да девалвират валутите си. По-точно ERM II цели да се гарантира, че „държавите-членки извън еврозоната, които участват в ERM II, насочват своите политики към стабилност и че се насърчава сближаването“.

По онова време съюзът се състои от 11 страни (без Гърция) с относително близки политики и развитие. Това се вижда както от  данните за БВП, така и от индикаторите за конвергенция на страните – учредителки на еврозоната, които макар след 2011 г. да обръщат тенденцията за намаляване на вариациите, все пак показват по-тясно сцепление между тези страни и страните в ЕС като цяло (ЕС-28) или разширената еврозона от 19 членки (ЕС-19). Диапазонът между  БВП на човек от населението също е показателен – през 1999 г., когато еврозоната се създава, той е бил между 84% (Португалия) от БВП на ЕС-28 и 137% (Холандия), докато през 2017 г. варира между 67% (Гърция, Латвия) и 128% (Холандия, Австрия) за разширената еврозона и в рамките на 49% и 128% за целия ЕС. Не са отчетени Люксембург и Ирландия, тъй като финансовите и дигиталните услуги ги превръщат в изключение; ако ги включим, ще видим по-голямо разслоение на доходите в еврозоната и ЕС.

Разликата в доходите далеч не е единственото предизвикателство. С присъединяването на новите страни от Източна Европа, Малта и Кипър, ЕС се изправи и пред необходимостта да се справя с националните специфики (меко казано) в прилагането на закона. Това се видя особено ясно след скандалите, свързани с пране на пари в Малта и Латвия. Затова в последните си доклади ЕЦБ често обръща внимание на институционалното сближаване.

Финансовата криза и последвалата дългова криза в еврозоната разкриха значителни пукнатини в първоначалната конструкция на еврото. Лидерите на страните от еврозоната отговориха с цяла поредица инициативи, нови институции, регламенти и правила. Дори само изброяването им не е възможно в рамките на тази статия. Голяма част от тях целяха да наложат фискална дисциплина на безотговорни правителства като гръцкото, други търсеха да потушат пожара в южните страни и Ирландия, целта на трета поредица мерки бе да се координират икономическите политики и да се набележат навременни мерки срещу макроикономически дисбаланси (например, Европейски семестър). Дълго време Германия успяваше да наложи волята си чрез цели за икономии и фискална дисциплина, сега – отчасти под влиянието на Франция, започна да се проградва идеята за по-голяма солидарност.

След като кризата започна да отшумява, лидерите на ЕС решиха да се възползват от времето, „купено“ им от ЕЦБ, и поставиха в дневния си ред задълбочаването на Икономическия и валутен съюз. Отново последваха поредица инициативи (доклад на петимата президенти, Бяла книга, Документ за размисъл и пр.), които се опитваха да насочат лидерите на 19-те страни към единодействие. То се оказа все по-трудно достижимо, след като кризата открои големия разлом между Севера и Юга, но дори сред по-богатите страни в ЕС (Ханзейската група например не следва Германия във всичко). Заради нежеланието на северните страни да допуснат трансфери от едни страни към други и провала на всички опити за фискална координация, на преден план излезе Банковият съюз, чийто основна цел е да намали рисковете във финансовия сектор и да механизъм за справяне с банкови кризи. Водят се дори дискусии за това дали е възможно Банковият съюз (когато бъде завършен) да замени необходимостта от фискален съюз, какъвто е ясно, че няма да има в обозримото бъдеще.

На фона на описаното Маастрихтските критерии и ERM 2 се оказаха недостатъчни, за да измерят готовността за членство в еврозоната. И както обясни вицепрезидентът на ЕК Валдис Домбровскис през май, членството в Банковия съюз е изискване, което показва, че еврозоната е научила уроците от кризата.

Двоен стандарт?

Последното приемане на страна в ERM 2 е през 2005 г., когато България и Румъния още не са членове на ЕС. Тогава никой не им поставя допълнителни условия, макар по-късно за Латвия и Литва престоят в ERM2 по време на финансовата криза да се оказва изпитание.

Поставянето на условия на България и отлагането на молбата до изпълнение на поисканите реформи изглежда като по-неблагоприятно третиране на България в сравнение с останалите страни. Премиерът Бойко Борисов (той още през април заяви, че членството в ERM-2 ще се случи след една година) често се оплакваше, че се повтаря ситуацията с Шенген. „Ние също можем да тропаме по масата и да питаме другите държави защо не си намаляват дълга“, коментира той през юни.

Българската позиция допреди дни беше:

– ние изпълняваме всички критерии (Маастрихтските);

– настояваме да ни третират еднакво (тоест по правилата от 2005 г.);

• настояваме да не се поставят необявени до този момент критерии;

– изискването за реална конвергенция е търсене на повод да не ни пуснат в еврозоната;

– влизане в Банковия съюз преди членството в еврозоната/ЕRM2 е немислимо (позиция, изразена най-силно от подуправителя на БНБ Калин Христов, но също и от Владислав Горанов).

Тази позиция бе защитавана и от редица експерти, които възразяваха срещу отстъпването на суверенитет чрез прехвърлянето на надзора на банките на ЕЦБ. Бившият вицепремиер Даниела Бобева дори нарече членството в Банковия съюз безумие.

Аргументът с отстъпването на суверенитет цели печелене на време, тъй като с влизането в ЕС България е обвързана с приемането на еврото – рано или късно, и това е единственият желан изход от валутния борд. Присъединяването към Банковия съюз като условие за членство в еврозоната следва от документи на Европейската комисия и също така се подразбира от Регламент ECB/2014/17, според който оценката на банковия сектор е необходим елемент от подготовката за приемане на еврото, а тя съгласно правилата за т. нар. тясно сътрудничество го предхожда неговото установяване.

Колкото повече време минаваше, толкова по-ясно ставаше, че без ангажименти, свързани с надзора върху банките не е възможно да се получи одобрението на ЕЦБ за членство в ERM-2. Това е единствената възможност централната банка във Франкфурт да наложи вето над приемането на страна, която според нея не е готова за еврото.

Голямата неизвестна е дали България използва това време, за да преговаря по условията, свързани с Банковия съюз, който търпи развитие, или просто го отхвърляше.

Зад кадър

Позицията на българските власти започна да се променя след посещенията на Валдис Домбровскис в края на април и на члена на УС на ЕЦБ Беноа Кьоре в София през май. Вицепрезидентът на ЕК съобщи (чрез президента и премиера) новината, че ще ни бъде представена пътна карта за членството на България в еврозоната. Какво съдържаше тази пътна карта не стана ясно (БНБ и МФ отхвърлиха запитването ми за информация по въпроса), но е факт, че след това позицията на МФ започна да се променя.

Предвид изключително пестеливата информация по въпроса можем само да гадаем как са протекли преговорите и защо са поставени точно тези, а не други условия за приемане в ERM2. Ако аргументите за Банковия съюз са известни, подборът на останалите пет условия е неясен. Как е преценено, че изискванията за обезпечителен марж при кредитите са по-важни от (да речем) ефективността на публичните разходи или мерките в областта на трудовия пазар и доходите? Какво, например, означава изискването за преодоляване на пропуските в рамката на несъстоятелността и подготовка на пътна карта с фокус върху мерки за надеждно събиране на данни за фалите и оздравителните процедури и укрепване на съдебната инфраструктура? Известна насока ни дава становището на Европейската комисия по програмата за реформи и конвергентната програма. От него научаваме повече за изискванията за управление на държавните предприятия, оценката на активите и обезпеченията, рамката на фалитите, събирането на вземания и вторичния пазар на кредити. Възможно е други мерки, поискани от ЕК, да са отпаднали при преговорите по пътната карта. Изискването, свързано с прилагането на четвъртата и петата директива срещу изпирането на пари, пък вероятно е наложено от ЕЦБ. То бе подценено от коментаторите, а е почти толкова важно колкото останалите изисквания във финансовата област – за единния надзор и мерките спрямо пенсионните фондове и застрахователите. ЕЦБ очевидно не иска да допусне друг провал като в Латвия или с естонския клон на Данске банк и може да е смутена от разкрития като Азърбайджанската перачница и Парадайз Пейпърс. Затова настоява не само да провери прилагането на четвъртата директива срещу пране на пари, но и да види законопроекта на правителството за въвеждане на мерките от петата (AML-5) до юли 2019 г. – почти година преди да изтече срокът за транспонирането й. Една от тези мерки е достъп до информацията за действителен собственик.

Какви са били аргументите на ЕЦБ за Банковия съюз и останалите мерки можем само да гадаем. Защо българското правителство промени позицията си също не е много ясно, тъй като МФ и БНБ се ограничиха с кратки съобщения.

Изказването на Кьоре по време на съвместната му пресконференция с Домбровскис и шефа на Еврогрупата Марио Сентено бе дистанцирано и също така пестеливо на детайли. Той на практика повтори декларацията с една важна отлика – проверката на банките може да наложи допълнителни мерки, не е изключено оценката на предварителните условия да отнеме повече от една година. Самата ЕЦБ не е публикувала нищо по въпроса. Декларацията на Еврогрупата, освен това, не е правно обвързващ документ.

Тиха промяна на правилата

Необходимо е да се прави разлика между шестте мерки, залегнали в заявлението на българското МФ и БНБ и декларацията на Еврогрупата, ЕЦБ и Дания. Тази декларация поставя акцента върху Банковия съюз и посочва важността на конвергенцията и продължаваненто на съдебната реформа. Едно важно допълнение в сравнение с писмото на БНБ и МФ е изискването за присъединяване и към втория стълб на еврозоната – Единния механизъм за преструктуриране. Това не е голяма изненада – например, в споменатото писмо на Калин Христов се споменава за Единния механизъм за преструктуриране в допълнение към Единния надзорен механизъм. Но липсва правна рамка, която да обвърже втория стълб с подготовката за членство в еврозоната (Докато заявлението за т. нар. тясно сътрудничество да може да се изведе от документите – виж повече за това тук). Така или иначе прехвърлянето на част от фонда за преструктуриране на банки, който сега е при БНБ и вземането на решения за преструктуриране от SRB, става условие за присъединяване към ERM-2.

В декларацията от 12 юли няма и дума за Маастрихтските критерии за номинална конвергенция, заложени в чл. 140 от Договора на ЕС. Едва когато дойде моментът да се кандидатства формално за членство в ERM-2, ще се поемат допълнителни ангажименти, свързани с конвергенцията (номинална и/или реална). Декларацията е посветена изцяло на Банковия съюз и между другото се споменават допълнителни мерки, свързани с проблеми във финансовия сектор, качеството на институциите и на управлението. Въпросните допълнителни мерки не са възпроизведени в декларацията, очевидно защото спрямо останалите кандидатки за ERM-2 пътната карта би могла да е различна.

Залагайки тези изисквания към България, а също така към Румъния и Хърватия – другите страни, от които се очаква да поискат приемане на еврото, Еврогрупата и ЕЦБ заявяват, че досегашните правила и критерии за членство не работят.  Те тихо въвеждат нови правила, свързани с институциите (засега като условие за ERM – 2, механизъм, свързан с валутните курсове, който не е пригоден за тази роля). Правните основания за тези предварителни условия са непълни, поради което новите изисквания се въвеждат ad hoc, едва ли не специално за България. Остават обаче доста неясноти, включително за критериите, по които ще бъде оценяван напредъка на страната. Предстои също така по доста въпроси – например, за правото на глас на страната при решения за отнемане на банков лиценз или преструктуриране или за спасителния фонд,  да се преговаря – и то във формат 1 срещу 21 (еврозоната, ЕЦБ и Дания). Доста по-стабилен резултат би се получил, ако това бе договорено на общоевропейско ниво и като общовалидни правила.

Тези правила на еврозоната все някога ще бъдат променени, така че да отразят както допълнението към Маастрихтските критерии за номинална конвергенция, така и включването на новите институции, свързани с надзора и преструктуриране на банки в Договора на ЕС. Опитът от българския път към еврозоната ще повлияе на това решение и предопределя изискванията, които ще бъдат наложени в други страни, които тепърва ще преговарят за членство в еврозоната.

На юнското си заседание – последното от председателството на България, лидерите не успяха да съберат сили, за да придвижат напред реформите в еврозоната. Като председател на ЕС страната не успя да постигне компромис. Така политическото решение за завършване на Банковия съюз (това не включва само схемата за гарантиране на влоговете) бе отложено за декември. Сега, дори след края на европредседателството България ще влияе на дневния ред на тези реформи – като положителен или като отрицателен пример.