2020-та е година – вододел: за нея бе насрочено сбъдването на множество важни цели както в ЕС, така и в България. Сред тях са намаляването на бедността, ограничаването на климатичните промени, развитието на образователния и научния потенциал /1/. Следващата година също така е предизборна (редовни избори за парламент и президент през 2021 г.) и последна година от настоящия програмен период. Тоест всички важни постижения (вероятно) предстоят. Но е трудно те да се видят в проекта на държавния бюджет за 2020 г., съставен по инерция.

Налице са още две, по-важни причини, които правят критична следващата година. Те също трудно могат да се видят в проектобюджета

Първата е очертаващото се забавяне на световната икономика, което ще е факт дори при ограничено споразумение между САЩ и Китай. МФ предвижда икономическият растеж догодина да бъде 3.3% – незначително понижение спрямо 3.4%, очаквани тази година. Мнозина експерти се усъмниха в тази прогноза, чийто оптимизъм очевидно черпи основания от прогнозирано увеличаване на публичните инвестиците, включително във връзка с приключването на европроекти (но срокът за разплащане е по-късно). Освен това МФ разчита, че увеличаването на МРЗ и на бюджетните заплати с 10% ще дадат тласък на вътрешното търсене, което от своя страна ще подкрепи растежа.

Според ЕК българската икономика ще се забави по-рязко – от 3.6% през тази година до 3% догодина.

Налице са значителни рискове пред прогнозата, свързани с неблагоприятни развития на външните пазари.

В бюджета се съдържа алтернативен сценарий (спад на икономиката в ЕС с 1% и обезценяване на еврото), който допуска икономическият растеж през 2020 г. да е с 0.6 процентни пункта по-нисък (ще рече 2.7%), безработицата да нарасне с 0.2%, износът да се понижи с 1.1%, а средногодишната инфлация (ХИПЦ) да се увеличи с 0.4%. Според МФ обаче това няма да се отрази на бюджетното салдо, тъй като и приходите и разходите ще съкратят с по 0.2%. Заплатите също няма да бъдат засегнати от подобно забавяне на икономиката.

В по-благоприятни времена правителството планираше дефицити и подценяваше приходите, което оставяше значителна част от събраните данъци да се харчат по усмотрение в края на годината. Всъщност последните три години в крайна сметка приключваха с непредвиден излишък, което е по-нормалната фискална политика по време на икономически подем. Все пак фактът, че този път не се планира дефицит може да е реакция на очакваната несигурност.

В бюджета има малко буфери срещу непредвидено влошаване на външната среда и/или рязко забавяне на растежа на икономиката, която вече достига и надхвърля потенциала си. Такава възможност е вземането на дълг в размер до 2.2 млрд. лева, което надхвърля падежите през следващата година. Друг буфер е сравнително високият фискален резерв от 10 млрд. лева (преди традиционното разплащане през декември). Рисковете са свързани и с финансовия сектор и държавните предприятия, макар че специално в енергетиката кръстосаното субсидиране да отлага непопулярни решения.

Вторият фактор е подготовката за присъединяване към еврозоната. По думите на финансовия министър Владислав Горанов тя е на финалния етап, като остава само одобрението на плановете на ПИБ и Инвестбанк. Европейският надзорник в небанковия сектор – EIOPA вече даде своето одобрение. Но окончателното одобрение не следва автоматично мерките, които МФ отчита като изпълнени. През следващата пролет ЕК и ЕЦБ ще публикуват конвергентните си доклади. В последните им варианти от 2018 г., те посочиха редица слабости в управлението на държавните предприятия и макроикономически дисбаланси, като подчертаха, че ръстът на заплатите трябва да съответства на производителността на труда.

Посочени бяха дори проблеми в областта на публичните финанси, чиято стабилност българското правителство винаги подчертава. В доклада на ЕЦБ например се съдържа намек за промяна на плоския данък: „съществува възможност за по-благоприятна за растежа и околната среда данъчна система, за преминаване към по-ниска данъчна тежест за нископлатения труд, за по-ефективно използване на имотните данъци и за предоставяне на медицински услуги с по-висока ефективност на разходите“. В тези и други документи се подчертават структурните слабости на българската икономика, която е изложена на дългосрочни рискове във връзка със застаряването на населението, технологично изоставане (което стои зад производителността на труда), бягство на хора, което до голяма степен е мотивирано и от недостатъчно добри публични услуги.

Както неведнъж сме подчертавали, присъединяването към еврозоната е преди всичко програма за реформи.

В допълнение, последните препоръки на ЕК към България от лятото на 2019 г., посочват следните проблеми, които изискват намеса на правителството и съответното финансово обезпечаване:

• недостатъчно инвестиции в инфраструктура, например в жп транспорт, пречистване на води и др.
• забавяне на въвеждането на електронно управление;
• недостатъчни мерки за повишаване на квалификацията и преквалификация сред възрастното население, ниско ниво на цифрови умения, слабо интегриране на ромите;
• много ниски разходи за НИРД;
• ниски и „силно повлияни от социално-икономическия статус на родителите“ резултати в образованието. „България инвестира недостатъчно средства в образованието“;
• високо равнище на неравенство на доходите и на риск от бедност. Отново: „Това отразява ниското равнище на социалните разходи, неравномерната наличност на социални услуги на територията на страната и ограничените преразпределителни ефекти на системата за данъчно облагане. „
• „ограничен достъп до здравеопазване“, „ниски публични разходи“, „недостиг на медицински сестри“…

Недостигът на средства за образование и здравеопазване, както и неадекватната система на преразпределение чрез данъци и трансфери са проблеми, добре известни на повечето българи. Разбира се, качеството на публичните услуги не е функция само на средствата, които се насочват към тях. Подценяването на НИРД и изоставянето на електронното управление са по-слабо видим проблем. От друга страна, стои и въпросът за ефективността на публичните разходи, като от документите на ЕК и Световната банка знаем, че такъв преглед е направен по отношение на полицейската и пожарникарската дейност.

Тази ефективност е пряко обвързана с провеждането на реформи, които в някои сектори като здравеопазването и образованието продължават вече няколко десетилетия.

Какво намираме в проектобюджета по така посочените теми?

Таблицата показва повече от всички думи. В проектобюджета тези данни са показани спрямо очакваното изпълнение през 2019 г., което отчасти подвежда (включително защото 2019 г. е прогноза, а е налице и известно изкривяване заради покупката на изтребители и някои неясноти при рязко увеличените разходи за икономически дейности) /2/.

От таблицата се вижда, че ГЕРБ се придържат към приоритетите в областта на образованието (средното образование) и пътното строителство. Доколкото има промени, те са резултат на еднократни мерки (концесията, изтребителите).

В бюджета няма отговор на критиките към данъчната система, неравенствата, изоставането в иновациите и НИРД, електронното управление. Разходите за социално осигуряване и грижи намаляват, което се дължи основно на по-бавното осъвременяване на пенсиите и временни ефекти от т. нар. пенсионна реформа.

Да вземем разходите за наука. Много думи за изговорени за тяхната роля, но в средносрочната прогноза няма много по темата. Наистина бюджетните разходи за ВУЗ и БАН се увеличават от 551 на 605 млн. лева (за някои като УНСС се намаляват), но това са предимно разходи за създаване на висшисти, а не за наука. Публичните средства, отделяни за наука и развойна дейност са били едва 194 млн. лева и са по-малко от парите, които отделя бизнесът. Общо разходите за НИРД през 2018 г. са едва 0.5% от БВП – общо за икономиката. На този фон бюджетът за 2019 г. залага този процент да достигне 1.3%, а в новия проектобюджет този целеви индикатор е повторен (без да е ясно дали има шанс да се изпълни), като целта за 2020 г. вече е 1.5%. Трудно е да се види основанието на този оптимизъм. Делът от 1.5% съответства на разходи за НИРД от 1.9 млрд. лева (при 828 млн. през 2018 г.). В бюджета са заложени 0.5% от БВП за наука (очевидно заедно с еврофондовете). Това предполага частният сектор да увеличи разходите си драстично (на база съпоставката с 2018 г. се получава, че трябва да има двойно увеличение на частните разходи, но е възможно в обхвата на бюджетните разходи за наука да не се включват всички НИРД).

Това ни връща към темата за ефективността на разходите. За втори път разходните политики в средносрочната програма са съпроводени с индикатори за изпълнение, което е положителен ход. Но все още малко ведомства (например, в енергетиката ) разбират смисъла на това. В политиката за защита на границите, например, има индикатор „Поддържане на висока ефективност в граничното наблюдение за противодействие на незаконната миграция и обезпечаване сигурността на външните европейски граници“. Неговата целева стойност е зададена в бройки, сякаш ефективността ще се измерва с броя мигранти. Други са посочили брой законопроекти (Министерство на правосъдието), брой изготвени доклади, брой информационни системи и пр. Някои ведомства си поставят неизпълними  или произволни цели. Перфектната илюстрация на формализма намираме при спортното министерство, където срещу индикатора “ Брой медали, спечелени на олимпийски и европейски игри, световни и европейски първенства“ виждаме един и същи брой за периода 2020 – 2022 г. , а именно по 185 медала (без значение какви и без да се отчита, че олимпиадите не са всяка година). Подобни примери подсказват, че служителите могат да напишат всичко, тъй като на по-високите нива няма кой да контролира и координира изпълнението на целите. Вероятно по този механизъм (попълване на квадратчета с думи) се определят и т. нар. приоритети.

Сред малкото изключения от инерцията са увеличенията на заплатите (360 млн. лева за учителски заплати и 731 млн. лева допълнителни разходи за 10-процентното увеличение на всички бюджетни заплати). Освен това са планирани още 100 млн. лева във връзка с изтребителите (и други съпътстващи разходи за 240 млн. лева през 2021 г.). За пета поредна година – от 2016 г. насам, се планират приходи от ТОЛ такси (вече увеличени на 450 млн. лева), както и от концесията на Летище София. (Приходът от концесията  e 660 млн. лева и този път е вероятен, след като бе избран фондът Meridiam, подкрепен с 1% от Strabag, но все пак зависи от процедурите по обжалване.) Увеличаването на заплатите не е достатъчно, за да се признае наличието на ясни управленски приоритети в този бюджет. А що се отнася до приходите ТОЛ системата и използването на приходите от концесията, не очаквайте да откриете критерии или анализ на разходи и ползи.

Най-големият проблем е, че за поредна година в огледалото на бюджета не се виждат последователни усилия срещу дългосрочната заплаха, свързана с човешкия капитал и тиктащата бомба в осигуряването. Това включва демографска политика, политика на неравенства, образование, здравеопазване. В едно показателно изказване финансовият министър Владислав Горанов заяви, че „Нито едно дете не трябва да бъде раждано заради икономически стимул.“ Той обясни, че е необхидом анализ, ако ще се правят промени, но не се застъпи за такъв анализ. В същото времe скорошна прогноза на ООН сочи намаляване на населението с 1/4 до 2050 г.

Пред такъв дългосрочен риск дали се планира 1% бюджетен дефицит или 1% бюджетен излишък е  важно само между кориците на бюджета.

1/ България изостава във важни области като разходите за НИРД, заетостта и др. Виж – https://ec.europa.eu/eurostat/web/europe-2020-indicators/europe-2020-strategy/headline-indicators-scoreboard

2/ Разходите за 2019 и 2020 г. са без вноската в бюджета на ЕС (около 1.1%). Увеличаването на разходите за отбрана и сигурност е свързано с разходите за превъоръжаване. Разходите за икономически дейност включват енергетика, транспорт и съобщения и пр. и нарастването им е силно повляно от интегрирането на фонд Сигурност на енергийната система.