парламент

В началото на 2019 г. странна законодателна приумица вмени на Агенция Митници задължението да контролира медийно съдържание. Текстът е в закона за акцизите и както повечето законодателни изненади е продиктуван от добри намерения. Неговата цел е да забрани рекламата, а оттук и продажбата на акцизни стоки без бандерол, и по-конкретно практиката на дребни хитреци да намират поръчки с обяви в разни издания, като изпращат нарязан тютюн или други акцизни стоки по пощата с наложен платеж. С подобни намерения законът бе променен и през 2018 г., с което бяха вменени определени задължения на пощенските оператори.

Тази година обаче санкциите станаха свирепи. Заради пропусната обява за акцизни стоки, собствениците на сайтове са изправени не само пред глоба от минимум 2000 лв., но и Агенция Митници може да издаде решение за временно спиране на достъпа до съответните интернет страници за срок до 1 месец. Накратко: ако се чудите как да отмъстите на медия, която не харесвате, пуснете в коментарите обява за продажба на 2 литра домашна ракия, изчакайте три дни, след като обявата се появи (а тя почти със сигурност ще се появи ) и сезирайте Агенция Митници.

Този случай е само един пример за законодателна изненада, сътворена без идея за приложимост и последици. Държавен вестник е пълен с текстове, които стоварват нови и нови задължения на бизнеса, с които той не може да се справи.

Загубени в регулациите

Свръхрегулациите до голяма степен са международен проблем, както вече сме писали.  Причините са и обективни, но не само.

Общият регламент за защита на личните данни, вдъхновен от добри цели, доведе до такова мащабно генериране на документация, че според едно проучване човек трябва да прекара месеци от живота си, за да прочете и приеме всички уведомления за поверителност, който му предлагат сайтовете, които посещава. Идеята бе потребителят да бъде информиран, но мярката бе надскочена. Затова тази част от GDPR блокира – както блокира компютър, претоварен с команди. Не бе трудно да се предвиди.

GDPR и ЗМИП са част от тенденцията да се прехвърлят повече функции по прилагане на законите (контрол, поддържане на документация, сезиране и пр., но също така и създаване на вътрешни правила) върху различни бизнес субекти. Най-често това са банките, регулаторната тежест върху които нарасна рязко през последните години. Но GDPR натовари и потребителите с функцията да проследяват съответствието, като ги затрупа с уведомления.

GDPR също така се отличава от досегашната практика по това, че обръща изцяло логиката на контрола. Той не изброява изчерпателно какво са лични данни и оставя  на предприятията трудната част да преценят във всяка една ситуация основанията за обработване и пр. Тази преценка обърква много предприятия и в практиката често възникват много трудни казуси по маловажни случаи на спорадично разкриване на лични данни – изключения, с които текстовете не са съобразени. Това силно напомня на проблемите с трудното тълкуване на Наредба Н-18, част от които дойдоха от това, че изискванията към СУПТО са писани с оглед на бизнес практиката в няколко сфери (търговия на дребно и ресторанти), а всичко останало, което не пасва, НАП третира като изключение.

Трудно е да се обхване необхватното, както са казали Козма Прудков. Глобализацията и европейската интеграция не напредват с еднакви темпове във всички области и всички страни. Това е причината в европейските директиви и регламенти да се предвиждат изключения и уговорки, които са трудно разбираеми извън страната, с чиято бизнес практика са свързани.

В други случаи новостите, постъпващи отвън, трудно се съчетават с останалите норми на местна почва. Скорошен пример бе международният стандарт за отчитане на лизинга, заради който се прие специално изключение в ЗКПО и съответно нов национален счетоводен стандарт, така че международният да се демонтира за целите на данъчното облагане. Това решение, прието в последния момент, може да създаде проблеми.

От натура

Но нищо от описаното дотук не е сравнимо с произволната, зле преценена, нарушаваща основни правни принципи и в редица случаи неприложима нормативна уредба, на която сме свидетели напоследък. Много често законите изглеждат като резултат на внезапно хрумване. Те се пишат заради конкретен казус, който може и да е маловажен или зле проучен. Друг път поводът е подсказан от лобисти или от частни интереси. А ако този мотив го няма, то законодателните текстове катастрофират в ограничените познания на авторите си. Идеята да се коригира приет на второ четене, но не обнародван закон (Изборния кодекс) или опитът да се отложи действието на закон, след като той вече е влязъл в сила (закона за горивата), са красноречиви примери за самодейността в някои парламентарни комисии. Такива лоши примери обикновено са по-заразителни от добрите.

В редица случаи спорните нормативни изисквания предизвикаха силна реакция от страна на засегнатите. Така се получава, когато оценките за въздействие и общественото обсъждане се правят формално.

Никоя администрация не е толкова компетентна, че да знае как е организиран бизнесът (различните типове засегнати лица), какви други задължения му е наложила съседната администрация или какви са изискванията на чуждестранните му партньори.

И ако например по отношение на хаоса, предизвикан от Наредба Н-18, браншови организации като БСК, БАИТ и БЕА, изнесоха тежката работа по претегляне, преценка и обобщаване на проблемите, очертаващата се кампания срещу Закона за мерките срещу изпиране на пари, не намира все още своя професионален координатор. Рискът е да се подкопае въвеждането на ключово законодателство, което е от значение за финансовата стабилност (а в частност и за присъединяването към еврозоната).

Управляващите трябва да помнят винаги, че когато преминат мярката, рискуват да предизвикат такава вихрушка, която да помете дори и добрите им намерения.  Когато напрежението достигне толкова високи нива, вече е трудно да се намерят добри решения, а неспазването на закона е най-вероятният резултат. Затова решенията трябва да се търсят на по-ранни етапи и в съответствие с най-добрите практити по въвеждане и прилагане на нови нормативни изисквания.

Прочетете още в Добрата държава

Проблеми и някои идеи за решения

Влошаването на качеството на законодателния процес стана особено видимо през последните години.

Председателят на бившия Съвет за законодателство към парламента Огнян Герджиков, неведнъж заяви, че законите се приемат „на барабан” и в официално писмо до председателя на парламента изрази „резерви към качеството на някои от приеманите от Народното събрание нормативни актове”.

Най-честите проблеми могат да се обобщят така:

  • Нарушаване на законодателната процедура, като важни законови промени се вкарват преди второто четене на законопроект, който няма нищо общо с темата, или чрез преходните и заключителни разпоредби на друг закон; В други случаи, важни промени се предлагат точно преди Нова година, или със съкратен срок за обществено обсъждане;
  • Отсъстващи или чисто формални оценки за въздействие, които преразказват мотивите на проектите, без числова оценка за засегнатите лица, съпътстващите разходи и пр.;
  • Като последица от горното, липса на оценка за приложимост на законови промени, които засягат големи групи предприятия. Това особено засяга малките предприятия, за които рядко се предвиждат облекчени изисквания.
  • Липса на усилия за информиране на засегнатите лица, особено в случаите, когато се предполага, че те могат да бъдат изненадани от промените;
  • Несъобразени срокове за въвеждане;
  • Съвпадащи крайни срокове по различни закони;
  • Липса на цялостен подход и твърде чести промени, в резултат на което законите започват да се разпадат по шевовете на кръпките.

Като примери за подобни проблеми могат да се посочат Наредба Н-18 и предхождащите я промени в Закона за ДДС, които бяха вкарани именно през задния вход на Преходните и заключителни разпоредби, както и ненужното изискване за изпращане на формални планове за обучения по ЗМИП в ДАНС. Това далеч не е изчерпателно изброяване.

Очевидно е необходима сериозна промяна на подхода, който Народното събрание и органите на изпълнителната власт имат към измененията на нормативната уредба.

Подобна промяна следва да заложи, например:

  • Минимално съдържание на оценките за въздействие, в това число: оценка  на разходите, които следва да направи държавният бюджет, оценка на броя на засегнатите предприятия и други правни субекти/засегнати физически лица; оценка на разходите, които физическите лица следва да направят;
  • Недопускане на несвързани промени в друг закон чрез ПЗР;
  • Специални изисквания по отношение на предприятия с до 10 заети – в мотивите към законопроектите да се отговаря задължително на въпроса дали са възможни облекчения за засегнатите МСП;
  • Специално изискване за проверка на съвпадение на крайни срокове (част от електронното управление);
  • Изискване за предварително провеждане на консултации с организации, представляващи засегнатите лица в рамките на общественото обсъждане и отразяване на получените становища по модела, който приложи БАИТ за Наредба Н-18);
  • Специално изискване за документирано информиране за законодателни промени, които засягат широк кръг лица и/или засягат лица извън обичайния кръг лица, с които работи съответния орган (например, Агенция Митници);
  • Максимален брой изменения на даден закон (дискусионно предложение);
  • Критерии за значителни законови промени, за които срокът за влизане в сила следва да бъде най-малко 12 месеца (дискусионно предложение);
  • Задължителна последваща оценка на въздействието

Някои от тези идеи са преднамерено дискусионни, те целят да дадат насока и може би не са изчерпателни. Но проблемът с недобре съгласуваните, необосновани и прекомерни регулации вече е толкова сериозен, че допуска и по-смели решения. Това се осъзнава в много страни, където вече експериментират с практики като т. нар. регулаторен пясъчник – една идея, която тръгна от fintech индустрията и въпреки опасенията, че е претекст за занижен контрол, вече достигна до други области, като защитата на личните данни.

Развитието на електронното управление с цел да се постигне по-добро съгласуване между различните регулации е ключово. Това ще позволи избягване на конфликтни изисквания, противоречиви дефиниции и съвпадащи срокове. Бих отишла по-далеч. Като последица от свръхрегулациите напоследък има увеличен интерес към т.нар. regtech  решения – технологични решения, които помагат за спазването на законите. Това може да са вътрешни системи за докладване на нарушения или решения, базирани на blоckchain, само за да дам пример. Чрез публично-частно партньорство, държавата, която в редица случаи притежава данните и ресурсите, може съществено да допринесе за развитието на такива технологии и у нас – за облекчение на бизнеса.

Ако не вземем бързо мерки, всяко изменение на законодателството, което засяга по-широк кръг лица, ще ескалира и ще предизвиква истерични дискусии, както стана със зле проектираните и зле обяснени идеи за „Гражданската отговорност“ и обезщетенията или сега с протестите срещу ЗМИП . Когато се стигне дотам решенията да се вземат и отменят като реакция на лайковете във Фейсбук, духът вече е излязъл от бутилката. Необходим е спокоен и сериозен дебат по важните регулации. За целта, най-напред, трябва да регулираме самите регулации.