Борисов

В началото на управленската си кариера Цветан Цветанов, вторият човек в ГЕРБ, обичаше да обосновава решенията на мнозинството с „Имаме политическа воля“. Вече 10 години тази политическа воля остава основен мотив за решенията на парламента и правителството, често прокарани през задния вход, на едно четене, без оценка на въздействието и дори заради конкретни бизнеси и/или хора.

Хрумвания за милиарди левове

Този подход се прилага и за големите инвестиционни проекти, където внезапните и непрозрачни решения за изразходване на милиарди левове от бюджета са правило, а не изключение.

Актуализацията на енергийната стратегия, активизирането на газовите проекти и рестартът на АЕЦ „Белене“ са последните поводи да поставим въпроса за избора на големите проекти, осъществявани с публични средства. Но такива примери се намират и извън енергетиката – от проектите за превъоръжаване на армията до многогодишното строителство на АМ „Хемус“ и скъпия ремонт на язовири.

Тези проекти са замислят, оценяват и проектират в тесен кръг. Публиката се информира за тях основно от прессъобщенията на съответните министри или от отговори на депутатски въпроси.  Това не е сериозно.

Не е сигурно дали и министрите, които обикновено стоят зад решенията за големите инвестиционни проекти, са по-информирани за смисъла на разходите, които одобряват. Например, единствените изказвания на правителственото заседание на 12 декември, на което премиерът Бойко Борисов представя решението за заделяне на 1.35 млрд. лева за изграждане на 134 км от АМ „Хемус“ (етап 2 и част от етап 1)  са на министъра на регионалното развитие Петя Аврамова, която му благодари, и на кметовете, които също му благодарят. Никой не пита, а и от текста на постановлението не става ясно, как ще се достроява магистралата – на един или на няколко лота (те са на различен етап на проектна готовност) и дали наистина всичко ще се възложи на държавното „Автомагистрали“ ЕАД и то ще превъзлага поръчки без търг. Няма документална следа Министерският съвет да е обсъждал параметри и резултати от дострояването на магистралата.

Възможно ли е една малка група да е решила кой е най-подходящият проект, избор на трасе* и кои участъци имат приоритет (защото магистралата не се строи последователно, както би било логично)? Още по-важно – как ще се „избият“ разходите, какви съпътстващи инвестиции и усилия са нужни? Тази информация не е систематизирана никъде – включително на сайта на АПИ, но АПИ все пак не е институцията, от която зависят икономическите ползи на една магистрала. На този фон не е изненада, че строителството върви, без да е обявен финансово-икономически анализ, само на основание на надеждата, че щом е магистрала, тя е от полза. За съжаление, и новата агенция за пътна безопасност няма да въведе ред в планирането на пътното строителство, тъй като акцентът е другаде.

Още по-фрапиращо е планирането на ТОЛ системата. От началото на следващата година трябва да се въведат електронните винетки, но самата ТОЛ система ще тръгне от 16 август. Какво ще обхваща тя е неясно (има изказвания за 11 000 километра, както и за 16 000 километра), нито пък е ясно какви ще бъдат ТОЛ таксите (от 12 до 20 стотинки на км). Без тези параметри не може да се оцени ефективността на системата, но очевидно може да се сключват договори, да се правят разходи и да се произвежда бюджет.

Системата се проектира още от 2015 г. като се смяташе, че ще донесе приходи и разходи за 200 млн. лева (на начислена база). Тъй като проектът закъсня, правителството продължи да залага приходи и разходи за ТОЛ системата. В бюджета за 2017 г. тази сума бе пренесена за 2018 г. (но през 2019 г. се предвиждаха нула приходи и разходи ). В бюджета за 2019 г. приходите и разходите, свързани с тол системата, са вече 215 млн. лева, през 2020 сумите ще бъдат 263 млн. лева, а през 2021 г. – 294 млн. лева (общо 770 млн. лева). Дали в различните доклади към проектобюджетите са включвани еднакви по обхват разходи, свързани с ТОЛ системата, не ни е дадено да знаем.  Равните приходи и разходи обаче направиха впечатление и на Фискалния съвет, който написа в становището си по Бюджет 2019 г., че вероятно има грешка. Доколкото има обяснение за тях от регионалното министерство, то е, че разходите за изграждане на системата за таксуване с ТОЛ такси и електронни винетки ще бъдат авансирани от изпълнителя (Консорциум Капш) и след това ще се възмездят от приходите. Но това не изглежда да е вярно. Договорът с консорциума бе сключен през януари 2018 г. и е на стойност 150 млн. лева без ДДС, а според анекс към него от септември държавата трябва да плати 50% от сумата до края на февруари 2019 г. Тоест преди да се внесе проектобюджета за 2019 г. е било ясно, че разходите – поне тези на Капш, няма да се възстановят от приходите (това всъщност предполага да се приложи законът за концесиите, освен ако МРРБ няма наум по-сложна схема), а ще се платят от бюджета.

Един важен проблем, който този тип планиране на големите проекти поставя, е възможността да се се скрива информация за пълния обхват на разходите. В случая с ТОЛ системата разходът, който се извежда на преден план, е договорът с „Капш“ за проектиране, изграждане и въвеждане на електронна система за събиране на таксите. Това обаче не включва наем за съоръженията, доставката на автомобили, с които АПИ ще извършва контрол на място, нито заплатите на 1000 души, които ще бъдат назначени допълнително.

Приходите също не са ясни – лично премиерът Бойко Борисов оцени приходния потенциал на ТОЛ системата на 1 млрд. лева. МФ залага по-малки суми в бюджета. Това може да е разликата между бъдещите приходи и сегашните постъпления от винетки, може да е нетна сума или нещо друго, за което можем само да гадаем.

И разбира се, връхната точка на преднамереното неумение да се планират публични инвестиции, бе програмата за безплатно саниране, която тръгна без никакви предварително заложени минимални изисквания, а в началото – и без ограничения на цените.

Такъв подход на планиране е предпоставка за непоследователност, непроследимост и неприятни финансови изненади.

Измерения на проблема

Проблемът накратко:
  • Политизиране
  • Може да се използват като инструмент за влияние. Висок корупционен потенциал
  • Лоша обосновка. Липсват изисквания за икономически анализ и многогодишно програмиране
  • ЗОП задава процедури, но може да се манипулира заданието в хода на изпълнението
  • Хоризонт, отвъд мандата на правителствата
  • Липсват индикатори за ефективност на публичните инвестиции или те са формални
  • Квазифискални дефицити и предпоставки за задлъжнялост

Много от големите проекти се точат с години, дебатират се дълго и после внезапно се спират или форсират в някаква посока при оскъдна или неясна обосновка. В същото време планирането на бюджетните разходи, с изключение на тези, които са свързани с еврофондове и на проектите за превъоръжаване на армията, се прави за календарна година.  Дългият срок на изпълнение има обективни причини (процедури, одобрения, технологични срокове), но може да се дължи и на субективни фактори. Един от тях е лошото планиране, което е предпоставка за загуба на време, през което технологиите остаряват и се трупат нови разходи.

Строителството на АМ „Хемус“ започна преди повече от 44 години, а плановете за ядрената площадка в Белене са от почти 40 години.

В последния случай възобновяването и спирането на ядрения проект доведе до пропилени разходи за стотици милиони левове. Такива са разходите за амортизации, проучване и проектиране, получаване на вече изтекли разрешителни, адвокатски хонорари по загубени дела, охрана и складиране. Само един пример – възнаграждението, заплатено от НЕК, на консултанта на „АЕЦ „Белене“ „Уорли Парсънс“ до прекратяването на проекта през 2012 г. възлиза на 266 млн. евро (линк). Можем да отпишем и част от стойността на първия реактор за Белене, който бе продаден в Чехия. Няма гаранции дали в някакъв далечен момент не трябва да отпишем и сегашните реактори, които се съхраняват в найлони.

Такива загуби, за които никой никъде не води сметка, са твърде много за държава, която не може да осигури канализация в много населени места, нито поддръжка на жп инфраструктурата и мостовете, нормални пътища и тротоари, както и базови социални услуги…

Част от изброените инвестиционни решения са обект на продължителни спорове, зад които има повече геополитика (ако изобщо геополитиката е част от уменията на българските политически мъже), отколкото икономическа логика. Последното не означава, че тези проекти са губещи за всички, а само, че губещ е публичният интерес. Тяхната оценка допълнително се затруднява от характерната за източните дипломации практика на пакетиране.

Повече по темата: Българската болест

Политизирането вероятно е неизбежно, но то понякога е по-малката беля. По-голямата е, че такива проекти имат сериозен корупционен потенциал. Чуждите държави, които се опитват да влияят на българския политически елит, със сигурност са наясно с неговите „малки“ слабости. Колкото по-скрити са критериите за оценка на един проект, толкова по-лесно е той да се превземе от частни интереси.

На следващо място стои въпросът за избора на приоритети и за оценката на разходите и ползите на даден проект, която го предпоставя. От тази гледна точка повечето големи инвестиции са в зоната на здрача. Сега проектите се правят по министерства и агенции, но как се съгласуват помежду си?  Критериите, на база на които едни получават по-бързо финансиране от други, не са известни. За публиката в най-добрия случай остава впечатлението, че правителството се събира (обикновено към края на годината), вижда каква сума има и я намества според проектите, които са в напреднала фаза по ЗУТ и прочие*. Този подход трябва да се обърне.
Това няма да е лесно. Когато през 2015 г. правителството на Пламен Орешарски се опита да разпредели 500 млн. лева на конкурсен принцип на база на критерии, които с основание бяха критикувани, това предизвика масово недоволство. Следващите правителства се „поучиха“ от грешката и редовно разпределят суми от подобен порядък без критерии.

Най-големите проекти – като „Южен поток“/“Турски поток“, започват и спират внезапно, въз основа на непубликувани решения. Други се решават едва ли не „на коляно“ – като хрумването да се възложи на ДКК (с принципал министъра на икономиката) да организира ремонта на язовири (които са под контрола на други министри).

Повече по темата: Големият шлем и бюджета

На парче

Уредбата, отнасяща се до управлението на големи инвестиционни проекти, осъществявани с публични средства, е разпокъсана и непълна. Правните основания за тези инвестиции са най-различни. Повечето разпоредби, отнасящи се до управлението на инвестиционните проекти, осъществявани с публични средства, са секторни. Общи правила не съществуват с изключение на процедурите, предвидени в Закона за обществените поръчки и Закона за концесиите. Те обаче са крайно недостатъчни – ЗОП цели чрез състезателен принцип да осигури най-добра цена и най- добра техническа оферта за изпълнение на даден проект. Но финансово-икономическият анализ и параметрите на заданието не се определят от ЗОП. Законът за концесиите, който вече обхваща и публично-частното партньорство, урежда изграждането на публични обекти чрез концесия за строителство или концесия за услуги (например, изграждане на магистрала, която да бъде предоставена на концесия на изпълнителя). Тоест, в зависимост от разполагаемите финансови средства и възможностите за прехвърляне на риска на изпълнителя, строителството може да става чрез обществени поръчки или чрез концесия.

В разбиранията на последните правителства (включително по времето на кабинета на Пламен Орешарски, когато имаше специално министерство) инвестиционното проектиране е процес, свързан със строителството. Така, доколкото има специална уредба, тя се състои основно от Закона за устройство на територията и Наредба №4. Но ЗУТ е ограничен само до строителството, а не (например) до доставката на оборудване или внедряването на технологични решения. Законът за опазване на околната среда, от своя страна, задава правила за ОВОС.

Прави впечатление също, че е налице подробна нормативна уредба, отнасяща се до разпореждането с държавни активи – Закон за приватизацията, Закон за концесиите, Закон за държавната собственост (в голямата си част), но по отношение на „създаването“ на такива активи, правилата са оскъдни. В закона за държавната собственост дори не е предвидено, че държавни активи може да се придобиват чрез изграждане (само чрез заменки, покупки и пр.)

Почти единственият закон, който урежда инвестиционните проекти, свързани със значителен разход на бюджетни пари и одобряването им от парламента, е Законът за отбраната и въоръжените сили. На негово основание (чл. 27) бяха разработени подробни проекти за нови изтребители, патрулни кораби и сухопътна техника и те бяха внесени за одобрение в парламента.
Законът за енергетиката, макар да съдържа разпоредби за стратегическите обекти (от гледна точка на тяхната сигурност) и изисквания за обосновка на новите мощности в електроенергетиката, не съдържа така детайлни правила правила за инвестиционните проекти. Когато проектът е грамаден – като АЕЦ „Белене“ той все пак успява да „пробие“ до обществено обсъждане и възлагане на независима оценка. В тази област има и специален закон – за безопасно използване на ядрената енергия, чийто член 45 изисква три оценки – за ядрена безопасност и ОВОС, за управлението на ядрените отпадъци, както и за социално-икономическото „значение от“ изграждането на ядрена централа. Тези оценки бяха забравени преди предишната първа копка, а сега явно се разчита на доклада на БАН да обоснове инвестицията. А пък другият голям проект в енергетиката – „Турски поток“, бе одобрен от парламента само чрез няколко реда допълнение към енергийната стратегия.

Като цяло липсва едно ключово изискване към подобни мащабни инвестиции – икономическите ползи да надхвърлят пълните икономическите разходи за реализация на проекта. Това включва не само възвращаемост, но и по-трудно измерими ефекти върху благосъстоянието или ползи за икономиката в широк смисъл (като намалени транспортни разходи и съкратено време за доставка, сигурност на снабдяването, намаляване на замърсяването и пр.).

Накратко, съществуващата нормативна уредба не дава достатъчно добър отговор на главния въпрос – Как се гарантира, че държавата харчи ефективно публичните средства за проучване, разработване, структуриране и изпълнение на големи инвестиционни проекти?

Отговорът трябва да започне от етапа на обосновката на тези инвестиции и да завърши с оценката на постигнатите резултати от тях.

Ако се изключи разпоредбата на чл. 20 от Закона за публични финанси, спазването на принципите на икономичност, ефективност и ефикасност при инвестирането на публични средства е нещо, което се подразбира, но не е вменено като задължение или критерий за оценка (освен в чл. 53 от закона за еврофондовете).

Това е част от по-общ проблем. Въпреки че министерствата разработват бюджети в програмен формат, те продължват да се придържат към досегашните си навици, като формално опаковат разходите в „програми“. Дори когато се поставят целеви стойности за определени показатели, това не е обвързано с размера на финансирането или целевите стойности са прекалено хлабави.

Фискалният съвет е една от малкото институции, които се интересуват от ефективността на публичните разходи. В становище си по проектобюджета за 2019 г. той написа: „Включването на повече информация при представянето на разходните политики – както с фискални измерители, така и посредством ключови индикатори за измерване на степента на изпълнението им също считаме, че ще позволи проследяването на постигнатия напредък по провежданите политики и за по-ефективно и ефикасно управление на публичните разходи.“ Все още няма отговор на това предложение.

Двоен стандарт

Управлението на големи проекти, финансирани от европейски фондове, съзнателно бе пропуснато дотук. Както вероятно знаете, съществува специален закон за управлението на еврофондове. Той установява правила за многогодишно планиране (чрез т. нар. Споразумение за партньорство), институционална рамка, процедури и правила за допустимост на разходите.

Благодарение на тези правила, когато се харчат европейски пари, българският законодател е много строг. Но когато се харчат средства от националния бюджет, е либерален. Той няма против, ако в края на финансовата година се дадат 1.35 млрд. лева за „Хемус“ с постановление от страница и половина (500 думи) и е съгласен капиталови разходи в размер на 2.7 млрд. лева да се записват на един ред в закона за бюджета, докато получателите на суми от порядъка на 50 хил. лева се посочват поименно в приложенията му.

Необходимо е поне големите инвестиционни проекти да се третират с еднаква взискателност – независимо дали източникът на финансирането им е националният или европейският бюджет, или се реализират по линия на публично-частно партньорство.

Законът за управление на еврофондовете и част от изискванията на Закона за отбраната и въоръжените сили могат да се ползват като примери, тъй като все пак с тях има опит.

Предложение

1. Общи разпоредби за инвестиционните проекти

Необходимо е да се промени Законът за публичните финанси (или да се приеме отделен закон?), така че в българското законодателство да се въведат принципите на капиталово бюджетиране. В този смисъл е и препоръката на Фискалния съвет в становището му по отчета за изпълнение на бюджета за 2017 г., където се казва, че „ефективността на държавните разходи и приносът им за икономическия растеж са на ниско равнище, което е резултат от слабости в процеса на планирането, в частност при капиталовите разходи“.

Трябва да се въведе многогодишно планиране (по аналогия с чл. 45 от Закона за концесиите) и проектите да са обвързвани с възможните източници на финансиране. Добре е  това да заработи преди новия програмен период за еврофондовете.

Анализът разходи-ползи трябва да стане задължителен за проектите, изпълнявани с финансиране от националния бюджет.  Трябва да се направи разграничение между проекти, които имат пряка възвращаемост (например, от такси) и проекти, които разчитат на външни ефекти (тоест ползата от тях е косвена). В първия случай трябва да се търсят решения, при които нетната сегашна стойност се нулира (инвестицията се изплаща) при разумна норма на възвращаемост, във втория случай – когато не може да се обоснове откупуване на инвестицията, трябва да са обосновани социално-икономическите ползи от нея (публичното благо). Може да се обсъдят изключения за националната сигурност, но това са детайли, които изискват специална компетентност.

Всички проекти на стойност над 1 млн. лева трябва да следват единни правила за оценяване, разработване на финансова структура, подбор. Необходими са ясни процедури и отговорности и изисквания за отчетност.

Трябва да се гарантира проследимост на капиталовите разходи на бюджета. Ангажиментите по инвестиционни проекти – тези скрити разходи, от които се ужасяваше първият финансов министър на ГЕРБ Симеон Дянков, трябва да бъдат подробно разписани.

Необходима е законова преграда срещу започването на проекти, чието финансиране в пълнота (публични средства, еврофондове, заеми) не е ясно. Такива проекти, които се финансират на парче, обикновено се точат повече от необходимото, а в течение на изпълнението им разходите им надскачат многократно първоначалните оценки.  В България има достатъчно добри експерти, които могат да напишат правила за  финансовата структура на проектите, ако бъдат поканени.

Подобни ясни правила биха засилили преговорната позиция на правителството, когато то бива изнудвано за допълнителни разходи за довършване на проектите.

Трябва да се гарантира, че разходите по поддържка на готовия проект също са предвидени при бюджетирането му.  Сега това се пропуска, включително когато се усвояват еврофондове, въпреки че има изискване да се оценяват разходите за целия жизнен цикъл – например, проблемното приложение ЛИМА на АПИ е изградено по ОП Техническа помощ.

Тези правила следва да се отнасят и за инвестиции, които правят държавните предприятия – особено разходи, финансирани със заеми, които един ден могат да легнат пак на гърба на данъкоплатеца. (Да не забряваме БДЖ и да държим под око действията на БЕХ.)  Контролът върху държавните предприятия следва да се разшири.

2. Специални правила

Обхватголеми проекти, финансирани с публични средства и еквивалентни разходи на предприятията, включени в сектор Държавно управление (например, ДКК)
Големи проекти може да са тези по смисъла на Регламент 1303/2013 – тоест на стойност над 50 млн. евро (75 млн. евро за транспортна инфраструктура). По този начин бихме имали равнопоставеност и съгласуване между проектите, финансирани от еврофондове и тези с национално финансиране. Вероятно може да се обоснове и друг размер.

Какви правила?

– За големите проекти трябва да се предвидят по-тежки изисквания за финансов и икономически анализ на етапа на проектиране, включително за възлагането му на независими експерти.
– Предварително въвеждане на минимални изисквания и индикатори, които да позволят проследяване на резултатите от инвестицията.
– Оценката на тези проекти, тяхното сравнение и приоритизиране следва да се прави извън институциите, които организират изпълнението. Проследяването на изпълнението също трябва да се изнесе извън администрацията.

Последната част от предложението може да се реализира чрез създаване на независим орган, извън правителството, който да съгласува инвестиционните предложения на стойност, надхвърляща прага.

Идеята на този орган е да е неполитически (но може да има политически номинации) и да включва хора с доказан авторитет, за които спорно становище в услуга на политическата конюнктура би представлявало репутационен проблем. Тъй като потенциалните кандидати не са много, правомощията на този орган следва да бъдат концентрирани върху най-важните проекти с идеята да създадат стандарт и добри практики.

Може да се дискутира дали това да бъде само консултативен орган или да има по-големи правомощия, например, да връща на министерствата и МФ за ново разглеждане проекти, които не могат да докажат положителен нетен принос за обществото или носят прекомерен риск. Такъв орган би имал ключова роля, макар че предложението може да бъде критикувано като допълнителен слой бюрокрация.

Но съществува подобен пример – това е комитетът за наблюдение на Споразумението за партньорство, съответно комитетите за наблюдение на оперативните програми. Тези комитети включват представители на изпълнителната власт, общините, работодатели и синдикати, както и на академичната общност и гражданския сектор. Въпреки критиките, които имаме към еврофондовете, това е подход, който може да се заимства.

Но не трябва да се заимства практиката да се създават съвети и комитети, които само да изслушват министрите, а единственото решение, което обикновено вземат, да е по съдържанието на прессъобщението (така, казано накратко, работят съветите за регионално развитие, създадени по силата на едноименния закон).

За разлика от комитетите за наблюдение, този орган трябва да има организационна и финансова независимост и по-големи правомощия. Той трябва да има достатъчно голям собствен бюджет, който да му позволи да поддържа квалифициран персонал и да наема външни експерти (включително лаборатории за оценка на качеството на магистралите, без това да се превръща в политически спор). Трябва да му бъде осигурен достъп до информация, включително такава, която ведомствата квалифицират като професионална тайна. Той ще работи съгласувано с комитетите за наблюдението по европейските програми и Координационния съвет за концесиите.

Този орган може да бъде ангажиран пряко само с оценката на най-големите проекти, но да прави обобщен доклад за публичните инвестиции, така че да осигурява поглед и върху общата картина.
Също така може да разработва наръчници и стандарти, които да са препоръчителни за отделните ведомства и местните власти при подбора и осъществяването на по-малки проекти. Може дори да обосновава максимални размери за определен тип разходи (след като НАП изисква от средни предприятия да обосновават пазарни цени, защо данъкоплатецът да не изисква подобно усилие по отношение на публичните инвестиции) и други репери.

***

Възможно е да се търсят и други решения на база на съществуващите структури – например, чрез  разширяване на правомощията на Фискалния съвет и Сметната палата (проследяване на изпълнението, оценка на ефективността и т.н.).

Хората обикновено повече се фокусират върху институционалните аспекти и това е обяснимо, защото е свързано с конкретни кариери и сфери на влияние. Но в случая е по-правилно да започнем от това какво искаме да постигнем и съответните правила.

Искаме да постигнем изолиране на вземането на решения за стратегически проекти от политиката, осигуряване на спокойна, трезва и независима оценка за икономическите разходи и ползи, въвеждане на процедури за избор на проекти и на критерии за ефективност на публичните разходи (като се започне от най-мащабните). Искаме и намаляване на корупционния потенциал на големите проекти.

Всеки, който има по-добра идея как да стане това, е много добре дошъл да я изложи.


* Твърди се, че проектирането се прави в зависимост от терените, които ще се отчуждават, а не според оценката на социално-икономическия ефект от дадена инвестиция (неслучайно проектирането и отчуждаването са в една дирекция на АПИ). Необходима е повече прозрачност за отчуждителните процедури, като предстоящият строеж на Турски поток би бил добро начало.
** Знаем, че скоростта е намалена на 120 км, а габаритът става 27 м, за да се спестят пари. Ако е така, защо АПИ се позовава на старите параметри, напр. 29 м габарит в последните обществени поръчки?