МФ

Този юни ще бъде посветен на актуализацията на държавния бюджет и заложените в него мерки, свързани с инфлацията. Можем да предвидим реакциите на основните действащи лица, преди да сме ги чули – синдикатите, вечно настояващи за увеличение на МРЗ и тавана на осигурителния доход и работодателите, които са против, дясното крило на управляващата коалиция, което настоява да не се увеличават данъците и лявото й крило, което иска да се даде повече на бедните… Но сегашният проект за мерки заради (срещу?) инфлацията е по-особен. Той съдържа  сериозни проблеми, наред с положителната оценка, че въпреки тежките кризи актуализацията не води до увеличаване на бюджетния дефицит като процент от БВП. Основният риск не е в тазгодишния бюджет, а в  този за 2023 година.

В тази публикация се търси отговор на следните въпроси: Какво е състоянието на държавните финанси? Основателни ли са очакванията за ръст на данъчните приходи? Изпълними ли са прогнозите, заложени в актуализацията на бюджета? Какви са ефектите върху бюджетите за следващи години?

За да се оцени ефектът от мерките, заложени в актуализацията на бюджета за 2022 г., е необходимо да сме наясно с текущата фискална позиция. Тази оценка е по-трудна от друг път. На практика депутатите ще трябва да вземат решение по проекта на нов бюджет, разполагайки само с данните за един месец (април) от изпълнението на текущия, както и с три числа за приходите, разходите и дефицита през май. Това е така поради по-късното влизане в сила на редица увеличения, предвидени в бюджета за 2022 г. и други извънредни обстоятелства.

Графики 1а, 1б . Салдо на бюджета в млн. лева (с натрупване и по месеци)

бюджет

Влиянието на сметките за чужди средства ясно личи през първите месеци на 2022 г.

На пръв поглед изпълнението на бюджета към май 2022 г. изглежда оптимистично. Към 30 април е налице излишък от 883 млн. лева (с натрупване), а към 31 май той намалява до 570 млн. лева, но и в двата случая положението е значително по-добро отколкото през същия период на 2021 г. Това сравнение обаче скрива редица специфики. Наличните данни – отчетни и прогнозни – за бюджета за тази година са несъпоставими с предходните и това е първият голям проблем пред оценката на актуализацията.

Извънредни разходи

От криза в криза

Правителствата по света реагираха със силни фискални стимули, когато пандемията парализира икономиките им. България не направи изключение и похарчи милиарди левове за компенсации на бизнеса и домакинствата, медицински разходи и др. Едновременно с това бяха понижени ставките по ДДС и бяха разширени облекченията за деца (с ясното съзнание, че ефектът от това ще се понесе от следващо правителство). Ефектът от мерките, свързани с пандемията (вкл. и добавките към пенсиите) през 2020 г., е в размер на 4.2 млрд. лева според отчета на МФ (стр. 35), а според Конвергентната програма  – 3.8 млрд. лева (стр. 29). Разходите, свързани с Covid за 2021 г. според конвергентната програма са 6.1 млрд. лева (все още няма отчет за бюджета за м.г.). „Пандемични“ мерки на стойност около 3 млрд. лева бяха заложени и в бюджета за 2022 г. Тяхното удължаване до юни 2022 г. (вж. например, бенефициентите по мярката 60/40) трудно може да бъде обяснено с друго освен с търсене на подкрепа от социалните партньори. (Все пак 141 млн. лева от Covid-разходите, предвидени в тазгодишния бюджет, ще бъдат спестени.)

Много от пандемичните разходи бяха въвеждани ad hoc, но се оказа, че няма нищо по-постоянно от временните мерки. Такъв бе случаят с добавките за пенсионерите, които от 1 юли тази година, преформулирани вече като антиинфлационна мярка, ще бъдат включени официално в размера на пенсията (спорна мярка, която разкъсва връзката с осигурителния принос и прави системата непредвидима).

Инфлацията, засилена от войната в Украйна, доведе до нови извънредни мерки. Възстановяването на икономиките от рецесията, високите цени на квотите парникови газове и поскъпването на горивата накараха миналата есен правителството да започне да компенсира бизнеса и за скъпата енергия.

Резултатът от извънредните мерки не е само несъпоставимостта на бюджетните разходи, а и неефективност и изкривяване на стимулите в икономиката. Налице са множество програми, които започват да се припокриват, както и нарастваща зависимост на отделни бизнеси (например, туризма) от държавна подкрепа. Компенсациите отнемат все повече територия на пазара като механизъм за вземане на решения какво и как да се произвежда.  Друг важен резултат от тези ad hoc мерки е подкопаването на данъчната и особено на осигурителната система. Началото на този процес бе поставено при управлението на пандемията от ГЕРБ (пенсионни добавки, намаляване на ДДС), но бе разширено с актуализацията на бюджета, предложена от служебното правителство миналата есен. Сметките, свързани с наближаващите избори, тогава се оказаха по-силен аргумент от гласовете на разума, които предупреждаваха, че се слага кръст на дългогодишните (вярно, компромисни) опити да се създаде предвидима и по-справедлива пенсионна система. Тази инерция продължава.

Спорни техники

На следващо място, вместо да въведат ред в публичните финанси партиите на промяната бързо възприеха някои от спорните практики на ГЕРБ. Ще посоча две такива техники, които водят до грешни изводи при оценка на данните за бюджета. Първо, през декември 2021 г. новосформираният парламент одобри Решение, с което 1.2 млрд. лева от преизпълнението на приходите се прехвърлят по сметки за чужди средства, за да се харчат по-късно. По този начин сумите се отчитат като касов разход предварително (в случая в бюджета за 2021 г.), попадат в фискалния резерв и изчезват от радара. Тази техника на прехвърляне на разходи за бъдещи периоди бе ползвана от ГЕРБ (за санирането, АМ „Хемус“, ваксините и др.), което обяснява одобрителното отношение на бившия министър Кирил Ананиев по време на заседанието на бюджетна комисия (защото кабинетът на Петков легитимира една спорна практика, като единствената разлика е, че решението бе взето от парламента, а не от правителството). От документи на МФ и КЕВР следва, че прехвърлените средства за компенсации не се изчерпват само с тези 1.2 млрд. лева.

Какво означава това на практика? Означава, че фактическият бюджетен дефицит за 2021 г. е по-малък, докато този за 2022 г. е с 1.2 млрд. лева по-голям. При това произтичащата несъпоставимост е изразена особено силно през първите месеци на настоящата година, когато са направени плащанията за пенсии и компенсации, отчетени през 2021 г. В бюлетина за изпълнение на бюджета (например за първото тримесечие) този факт е премълчан.

Второ, самият фискален резерв е все така непрозрачен. Към 31 май в БНБ са налични 7.64 млрд. лева, но, както стана ясно покрай увеличението на капитала на „Врана“, това включва 1.1 млрд. лева по сметка на министерството, което ги задържа (вж. тук). Останалите 6.5 млрд. лева в БНБ са средства на фонд СЕС, ядрени фондове, Национален фонд, Сребърен фонд, ДФ Земеделие, остатъци от други сметки за чужди средства и др. Свободни средства (спестявания на правителството), с които да се покриват текущи разходи, почти няма (извън наличностите от около 600 млн. лева на общини и ведомства в банките). Напротив, това ниво на резерва означава, че правителството най-вереоятно заема пари от посочените по-горе фондове, за да финансира текущи разходи. Повдигнах тази тема през 2021 г. (тук), когато все още управляваше правителството на ГЕРБ и имаше обещания, че управлението на резерва ще стане по-прозрачно. Това не се е случило. Но се случиха други важни неща. Например, с решение на служебното правителство от юни 2021 г., 490.77 млн. лв. от средствата, заделени по сметката за чужди средства за АМ „Хемус“ бяха възстановени в централния бюджет (намаляване на фискалния резерв). Предстои и закриването на Държавната петролна компания, но на този етап не може да се каже дали ще има възстановяване на суми в бюджета.

Други еднократни ефекти

Когато се сравняват приходите за 2021 г. и 2022 г. освен влиянието на Covid и войната в Украйна, следва да се имат предвид и други събития с еднократно въздействие. Така например, в бюджета за 2021 постъпиха 660 млн. лева първоначално плащане за концесията на Летище София, което променя базата за сравнение. От друга страна, върху приходите за 2021 г. силно влияние оказват две обстоятелства. Първото е свързано с това, че гласуваните в края на 2020 г. облекчения за деца, полагащи се за следващата година, фактически трябваше да се изплатят през 2022 г. Това е главната причина за по-слабите приходи от ДДФЛ през първите месеци на годината. Но, от друга страна, правителството взе решение, с което изиска от държавните дружества да изплатят по-рано, до края на април дължимия дивидент, като за повечето дружества неговият размер е увеличен от 50 до 100% от печалбата. Само за БЕХ плащането на дивидент е дължимо през май, като е фиксирано на 191 млн. лева. (За сравнение, в действащия закон за бюджета са планирани приходи от дивиденти за всички дружества в размер на 51 млн. лева и те бяха дължими към юни).

При сравнението на данните за изпълнение на бюджета също така трябва да се има предвид, че не само част от разходите са отчетени предварително (вж. горе), а и законът за бюджета за 2022 г. де факто влезе в сила по-късно. Например, повечето увеличени приходи и разходи по новия бюджет са в сила от 1 април, което в редица случаи (например, влиянието на увеличения осигурителен доход и МРЗ) се отразява главно през май.  През същия месец трябва да са постъпили и дивидентите от БЕХ. Както вече бе посочено, наличните предварителни данни за май съдържат само общата сума и не позволяват анализ.

Графика 2. Приходи и разходи по консолидирания бюджет по месеци

бюджет

Приходите за април 2021 г. включват концесията на Летище София, докато приходите за април и май 2022 г. включват предсрочно изисканите дивиденти, най-вече от БЕХ. По-слабите приходи през първите два месеца на 2022 г. частично се дължат на отразяване на детски облекчения за 2021 г. в нетната сума, дължима по ЗДДФЛ. Част от разходите през първото и второто тримесечие на 2022 г.  са финансирани от сметки за чужди средства, вкл. 750 млн. лева за пенсионни добавки и 450 млн. лева за енергийни компенсации, което също води до несъпоставимост.

Скрити дефицити и паралелни бюджети

Друг проблем e наличието на скрити дефицити и изнасянето на ангажименти на държавата извън бюджета. В отделни случаи може да се говори за паралелни финансови потоци, които не подлежат на строгите правила за отчетност, въведени за бюджета. В продължение на операциите с фискалния резерв, посоченият проблем засяга и държавните компании от сферата на енергетиката, както и някои от дъщерните дружества на ДКК, на които се възлагат публични функции.

Не само фонд Сигурност на електроенергийната система бе ангажиран със задържането на ниските цени на електроенергията. Подобни задължения бяха наложени пряко на държавните енергийни компани и от КЕВР, включително чрез увеличаване на дела от енергията, която трябва да предлагат на ниски цени на регулирания пазар (например, квотата на АЕЦ бе завишена до 30 на сто за новия период). Освен енергетиката, това засяга и споменатото изкупуване на зърно, за което във фискалния резерв са заделени 1.1 млрд. лева. Докато операцията със зърното все още е с неясен резултат, съществува риск схемите за компенсация в енергетиката, в комбинация с политиката на 100% дивидент, да декапитализират някои от държавните дружества.

Всичко това – непълна информация за фискалния резерв, възлагане на задачи на дружествата на БЕХ, компенсации за сметка на държавните дружества, означава, че състоянието на публичните финанси не може да се прецени само по бюджетния дефицит (на касова основа). Съществуват и въпроси относно поетите ангажименти за разходи.

Актуализацията в числа

Доколко реалистична е новата прогноза за бюджетните приходи и разходи? Приетият със закъснение бюджет за 2022 г. предвиждаше увеличение на приходите с 4.9 млрд. лева (9.4% спрямо 2021 г.). Тук се включват около 500 млн. лева допълнителни приходи от увеличения на данъци (акцизи върху цигарите от 1 юли) и осигуровки, както и 290 млн. лева приходи от прочутите тол такси. При разходите предвиденият ръст бе с 6.9 млрд. лева (12.3%), в това число 1.68 млрд. лева за увеличения, свързани с пенсии, други социални разходи, разходи за тол системата, увеличения на учителски заплати и т.н. С актуализацията се предвижда приходите да се увеличат с 1.65 млрд. лева спрямо сегашния закон (но главно заради аванса по ПВУ – 1.06 млрд. лева, за който ще стане дума), докато ръстът на разходите е с още 1.97 млрд. лева спрямо действащия план.

В резултат се получава ръст на приходите в актуализирания бюджет за 2022 г. спрямо 2021 г. с 12.5%. Ако от приходите се извади аванса по ПВУ, то очакваният ръст на приходите е с 10.5%, което е малко под очакваната инфлация и номиналния ръст на икономиката. Това има своето обяснение с въведените допълнителни намаления на данъци и облекченията на деца.

Ръстът на разходите в проекта за актуализация е с 15.8% в сравнение с отчетените разходи по консолидирания бюджет за миналата година. Те изпреварват както очакваната инфлация, така и номиналния ръст на БВП. Ако  се добавят и прехвърлените разходи от миналогодишния бюджет, то залаганото увеличение на разходите спрямо 2021 г. е с почти 18 на сто. Не е изключено обаче МФ да е предвидило буфер в частта на капиталовите разходи, които вече традиционно се съкращават или раздуват в зависимост от изпълнението.

Обикновено когато се оценяват прогнозите за приходите и разходите се съпоставят техните размери спрямо БВП при непроменени условия (например, непроменени данъци, МРЗ, пенсии). В таблицата по-долу е представено друго сравнение – на база степента на изпълнение на заложените приходи и разходи за първите пет месеца на годината спрямо закона за бюджета и спрямо фактически отчетените приходи за целия 12-месечен период. При това трябва да се има предвид ефектът от удължените срокове за внасяне на корпоративния данък през 2020 и 2021 г. Други особености са посочени в забележките, като е представен и коригиран размер на разходите за 2019 и 2021 г., с цел по-голяма съпоставимост. Вижда се, че през първите пет месеца на годината постъпилите приходи са в по-малък размер от годишния разчет и актуализирания годишен разчет, което не може да се обясни само с детските облекчения (0.4% от годишните приходи за цялата година).

Таблица 1. Приходи и разходи по КФП към м. май, %

Приходи Разходи Коригирани разходи*
% от плана % от отчета % от плана % от отчета % от отчета
2018 41.81% 40.30% 36.93% 36.69% 36.69%
2019 42.68% 42.50% 33.54% 34.30% 36.07%
2020 40.55% 39.80% 33.17% 33.74% 33.74%
2021 40.49% 39.12% 37.18% 36.53% 37.35%
2022 39.74% 34.96%
2022а** 39.34% 35.19%

* – Размерът на отчетените разходи е коригиран, като са извадени платените 1.25 млрд. долара за доставка на изтребители през юли 2019 г. и прехвърлените 1.2 млрд. лева за пенсии и компенсации през тази година , но отчетени през декември 2021 г.

** – спрямо актуализираните разчети, без аванса по ПВУ по приходите и с включени 1.2 млрд. лева от м.г. към разходите за 2022

Важният въпрос е дали не започва да отслабва валидността на често повтаряното твърдение, че инфлацията подпомага бюджета заради ръста на приходите от ДДС. Данните за април показват, че тези приходи вече не растат така бързо. По принцип ефектът на инфлацията върху приходите от ДДС отслабва с времето, когато държавата започне ефективно да възстановява данъчен кредит върху внос на по-скъпи суровини. Други причини за намаляване на ръста при приходите от ДДС може да е свиването на търсенето или намаляването на маржовете (това се предполага от тройно по-високия ръст на цените на производител). По-обосновани изводи ще може да се направят, като се видят данните за май и юни. Засега не може да се даде категоричен отговор.

Графика 3. Приходи от ДДС

ДДССлонът в стаята: бюджетът за 2023

В продължение на написаното по-горе, внимателният анализ на отчета за изпълнение на бюджета през първите четири месеца на 2022 г., както и на предложените нови мерки повдига съмнения в устойчивостта на предлаганите сега решения. Фактът, че актуализацията на бюджет 2022 все пак запазва отношението на дефицита като процент от БВП (4.1%), не е достатъчен за похвала, ако се окаже, че е налице прехвърляне на разходи и ангажименти към следващите години. Основания за тези съмнения не липсват.

Първо, проектът за актуализация на бюджета не бе придружен с разчети за 2023 и 2024 г., което е странно при толкова рязка промяна на средата. В същото време се залагат мерки, които ще имат своето отражение върху следващите бюджети. Така например, предлаганите сега две увеличения на пенсиите означават допълнителни разходи от порядъка на 3.5-4 млрд. лева годишно (по-големи от разчетените в сегашния бюджет, тъй като ще важат цяла година). Това се отнася и за освобождаването от акциз на горивата, разчетено до юни 2025 г. (над 300 млн. лева на 12-месечна база) и намалението на ДДС до 1 юли 2023 г. (над 125 млн. лева на полугодишна база).

На второ място, основният принос за увеличаване на приходите в тазгодишния бюджет има авансът по Плана за възстановяване и устойчивост в размер на 1.06 млрд. лева (превеждането му обаче изисква допълнителни действия). Това означава, че парите, които правителството ще получи по проектите, предвидени в плана, ще бъдат похарчени за друго. Но през следващите години този своеобразен заем трябва да се върне и правителството да финансира изпълнението на проектите по плана от текущите си приходи.

Следователно, актуализацията на бюджета означава, че при равни други условия дефицитът, който през февруари 2022 г. бе планиран да бъде 5.9 млрд. лева (4.1% от БВП), рискува да достигне 5-6% от БВП догодина, ако няма мерки за икономии на разходи или увеличаване на събираемостта на данъците (или много висока инфлация, но засега това не е най-вероятният сценарий). Още по-голям е рискът при политическа нестабилност и отсъствие на реформи – тогава не е изключено да се стигне до ръст на данъчните ставки и/или осигурителните вноски. Това – ако се въздържаме от политическо говорене, не е катастрофа. Но трябва да се обясни и да се представят прогнози при различните варианти, за да е ясно между какви алтернативи се избира.

„Няма пари в държавата“. Така ли е?

Как на този фон следва да оценим заявленията на лидера на ИТН Станислав Трифонов, че няма пари в държавата, което бе едно от основанията да се изтеглят министрите на партията от управляващата коалиция. По-конкретно, Трифонов посочи следното:

  • Изхарчени 9 млрд. лева за 9 дни през декември 2021 г.
  • Отнети 4 млрд. лева от енергетиката и 1.2 млрд. лева, взети от държавните дружества за изкупуване на зърно
  • Намеренията на правителството да увеличи максималния размер на дълга, който може да бъде поет тази година с 3 млрд. лева до 10.3 млрд. лева.

Първата част от обвиненията съвпада с изявления на Николай Василев, който отдавна повдига въпроса за сериозното харчене на средства през декември 2021 г. Но става дума за целия декември, а не за 9 дни. В отговор МФ пусна справка, която отчасти обяснява голямото харчене през този месец (вж. тук). Тя се основава на сравнение между декември 2020 г. и декември 2021 г., като разликата между разходите през тези два месеца е 1.15 млрд. лева. Внимателният читател вероятно се е досетил, че има връзка с тези 1.2 млрд. лева по сметките за чужди средства, гласувани с решение на парламента.  По-конкретно, от справката на МФ излиза, че 2.116 млрд. лева се дължат на компенсации за високите цени на тока и увеличени разходи на НОИ за пенсии съответно 1.297 млрд. и 819 млн. лева). От нея не могат да се направят други изводи. Общо взето, правителството на Кирил Петков се е придължало към традицията на ударни разходи през последния месец на годината. Това е лоша практика, но не е и изключение. Както се вижда и от графиката, през последните години почти 1/6 от разходите се правят през един месец, като само през 2019 г. делът на декемврийските разходи е по-нисък заради плащането на изтребителите F-16.

Графика 4. Разходи, извършени през м. декември

разходиПо отношение на сумите, източени от енергетиката и от държавните дружества ситуацията е малко по-неясна. Очевидно става дума за това, че правителство системно изтегля печалби на енергийните компании, за да компенсира потребителите им за високите цени. Още на 23 март 2022 г.  кабинетът отчете, че от встъпването му в длъжност на бизнеса са върнати на бизнеса 4 млрд. лева под формата на компенсации, като в сумата се включват и компенсациите за ЕРП и ВиК (тук). Част от тези средства са осигурени от държавния бюджет (например, 450 млн. лева по цитираното по-горе решение на парламента относно прехвърляне на разходи от 2021 г.). Повечето обаче са за  сметка на печалбите на енергийните компании – пряко или чрез фонд Сигурност на електроенергийната система, част от консолидирания бюджет.

Според изявления на министъра на енергетиката от декември 2021 г. за енергийни компенсации чрез фонд СЕС, държавните енергийни дружества и, на последно място, чрез бюджета се предвиждаха общо 1.5 млрд. лева. В цитираното съобщение на МФ във връзка с разходите през декември 2021 г. се вижда, че 860 млн. лева са били изплатени за компенсации още през последното тримесечие на миналата година. Впоследствие сумите бяха увеличавани. Така по Програма за компенсиране на небитови крайни клиенти на електрическа енергия (чрез фонд СЕС и бюджета) е заложена сума от 1.75 млрд. лева, а по Програма за компенсиране на битови клиенти на природен газ и топлофикационни дружества – 309 млн. лева. Отделно от това компаниите от енергетиката бяха задължени да преведат по-рано дължимия дивидент, а също така и да преведат авансово вноски във фонд СЕС, за да покрият очертаващ се недостиг през април. Необходим е обаче по-пълен анализ на държавните намеси на енергийния пазар, вкл. мораториума на регулирания пазар, както и на устойчивостта на тези мерки, които са разчетени до лятото. Може да се обобщи, че спорът не е за това къде са отишли парите, както се внушава от думата „източени“, а дали приетата схема за компенсации е обоснована и справедлива.

Сумата за изкупуване на зърно бе осигурена за сметка на предсрочното връщане на заема на НЕК. Но капиталът на „Врана“ все още не е увеличен, тъй като министерството не внася парите по сметката на дружество, а ги държи по бюджетна сметка (част от фискалния резерв). Увеличението не е вписано, тъй като ПМС №33 няма предимство пред Търговския закон, разбира се.

Що се отнася до външния дълг, Трифонов спекулира. Увеличението на възможния нов дълг до 10 млрд. лева се дължи на и бездруго закъснялото намерение да се вземе по-рано необходимия заем, с който да се погасят облигациите с падеж през 2023 г. България не разполага със свободни средства във фискалния резерв, с които да погаси този дълг, а е добре да емитира новия дълг сега, тъй като лихвите предстои да се покачват. Впрочем тяхната траектория отдавна е възходяща и МФ може да бъде укорявано само за бавна реакция. В числа това изглежда така: В бюджета бе предвидена възможност за емисия на нов дълг в размер на 7.3 млрд. лева, сега се предлага тази сума да се увеличи до 10.3 млрд. лева. Досега МФ заемаше на вътрешния пазар. На 28 март 2022 г. МФ погаси дълг за 1.25 млрд. евро, без да прибягва до нов външен заем. Догодина падежират книжа за 1.14 млрд. евро. Следователно 2.39 млрд. евро (4.68 млрд. лева) от новия дълг за 10.3 млрд. лева ще погасят еврооблигации. Останалото е за погасяване на вътрешен дълг и най-вече за покриване на част от бюджетния дефицит (6.3 млрд. лева според актуализирания разчет). Сборът не съвпада, тъй като има и други операции под черта  и изплащане за сметка на фискалния резерв (от спестявания).

Може да се заключи, че числата (въпреки всички особености и извънредни операции) не дават основание да се твърди, че хазната е изпразнена. Но устойчивостта на предлаганите сега решения е проблем. Въпреки че засега икономиката се развива относително добре, съмнително е, че правителството ще има ресурси да продължи програмите за компенсация в същия размер. Следователно още през зимата управляващите, които и да са те, ще бъдат изправени пред следната дилема – изтегляне на бюджетни помощи, увеличаване на данъци или по-голям дефицит и дълг.


Тази статия бе подготвена, заедно с друга публикация, предназначена за в. СЕГА, преди решението на лидера на ИТН Станислав Трифонов да напусне управляващата коалиция с твърдението, че няма пари в бюджета. Това твърдение, към което бяха присъединени и поредица изявления на кандидат-премиера Николай Василев за лошо управление на държавните финанси, наложи добавяне на още аргументи в опит да се отговори на въпроса дали държавата има пари