В опит да обясни състоянието на публичните финанси по време на изслушване в Народното събрание, проведено на 21 април, финансовият министър в оставка Кирил Ананиев заблуди депутатите за разходите, свързани с пандемията и за възможността да се ползват средства от целеви фондове във фискалния резерв за финансиране на текущи разходи.

От думите му също така стана ясно, че актуализация на бюджета е неизбежна, тъй като очакванията за край на пандемията до лятото не са се сбъднали. Но правителството на Бойко Борисов няма да  предложи такъв законопроект, което отлага въпроса за есента, когато най-вероятно ще има нов редовен кабинет.

Резерв-касичка

Изтъняването на фискалния резерв очаквано се превърна в централна тема. От думите на финансовия министър, стана ясно, че благодарение на постъпленията от концесионната вноска за Летище София (660 млн. лева), както и редовните плащания на ДДС резервът в БНБ отново е доближил 8 млрд. лева. Концесията на практика покрива дефицита, натрупан през първото тримесечие. Допринесли са и приходите от данък върху доходите на физическите лица във връзка с изтичащия срок за годишните данъчни декларации. МФ прогнозира нулев дефицит за първите четири месеца при 1.6 млрд. лева излишък в края на април 2020 г. (и без концесия).

Останаха въпроси за структурата на фискалния резерв и неговото управление. Единствено „Сребърният фонд е по отделна сметка и от него не сме взели и стотинка“ , каза Ананиев. Но останалите фондове са източник на ликвидност, стана ясно от думите му. Министърът дори отиде по-далеч: „Представете си една банка с влогове. Гражданите вкарват средства в своя влог, но парите се използват за финансиране на други разходи на банката. За всичко се води аналитична отчетност. Така е и във фискалния резерв“. По-късно в отговор на депутата Владислав Панев той изрично посочи, че средствата на Учителския фонд, двата ядрени фонда, както и Националният фонд се ползват за покриване на текущи разходи на бюджета. По този начин не се налага да се тегли дълг, стана ясно от обясненията на министъра. Двата национални ядрени фонда са целеви и използването им за финансиране на текущи нужди на бюджета противоречи на Закона за безопасно използване на ядрена енергия (въпреки че през 2018 г. е извършена витиевата промяна, която изглежда е позволила фондовете да се ползват за текущо финансиране на бюджета).

Условия за използването на фондовете, включени в системата на единната сметка, не е уредено ясно нито в Закона за публични финанси, нито в специални закони. Министърът също не подсказа за съществуването на правила – например, срок, максимален размер, олихвяване или изискване за обезпечаване на тези вземания.

Повече от половината средства за пандемията вече са похарчени до март

Пред народните представители Кирил Ананиев оправда увеличените с 24% разходи на правителството в пандемията. По думите му разходите, свързани с Covid-19 през първото тримесечие на 2021 г. са в размер на 1.345 млрд. лева, включително мерки в подкрепа на бизнеса – 300 млн. лева, мерки в подкрепа на домакинствата – 600 млн. лева и разходи на органите на държавно управление в размер на 400 млн. лева. Общо разходите, свързани с пандемията от 13 март 2020 г. до 31 март 2021 г. са 5.1 млрд. лева (вкл. в подкрепа на бизнеса – 2.2 млрд. лева, за домакинствата  – 1.8 млрд. лева и 1.1 млрд. лева разходи на органите за държавно управление). Това означава, че през 2020 г. разходите в подкрепа на бизнеса са били 1.9 млрд. лева, разходите в подкрепа на домакинствата 1.2 млрд. лева и 700 млн. лева са похарчени от органите на държавно управление. Числата се разминават с официалните отчети на правителството за 2020 г., като възможната причина е по-късното представяне на някои отчети.

Да се концентрираме върху първото тримесечие на 2021 г. Структурата на Covid-разходите повдига въпроси. Тъй като поне половината министерства не са представили своите отчети не е възможно да се проследи информацията за разходите на органите на държавно управление, които според отчета на Ананиев са 400 млн. лева. Това са основно здравни разходи и разходи за допълнителни възнаграждения на персонала на първа линия. От отчета на НЗОК става ясно, че са изплатени 52 млн. лева на болници през януари. От отчета на Министерство на здравеопазването научаваме, че през първите два месеца на годината разходите (38 млн. лева) са били предимно за плащания на персонала на първа линия.  Няма яснота за пълната сума на плащанията към лекари и други служители на първа линия и дали всичко, което се отчита като Covid-разход – например, розови фасади на болници, действително е мярка срещу пандемията. Здравните разходи вероятно са по-големи от отчетеното, тъй като част от тях са „под черта“ (увеличения на капитала на болници). Спорно е и отчитането на увеличените заплати в редица ведомства като антипандемичен разход. Например, в министерството на земеделието през първото тримесечие са похарчени 2.897 млн. лева за Covid, от тях 2.709 млн. лева са разходи за персонал по ПМС 240, а останалото – за лични предпазни средства и материали за дезинфекция. В МТСП разходите за увеличени заплати по ПМС 240 през първото тримесечие достигат 9.4 млн. лева.  В НАП и Агенция Митници за подкрепа на персонала на първа линия (по ПМС 240) са заделени над 12 млн. лева през първо тримесечие. Подобно е положението с ведомствените Covid-разходи и на други министерства.

Данните за разходите в подкрепа на бизнеса и домакинствата обаче са достъпни и те показват по-малки суми от това, което отчете Ананиев. Обобщаването на тази информация е по-лесно, тъй като мерките в подкрепа на бизнеса и домакинствата са по-публични и се администрират от по-малък брой ведомства (МИ, МТСП, НАП, НОИ, министерствата на транспорта, туризма и културата, както и съответните УО на оперативни програми).

Мерки в отговор на Covid-19 (.doc)

Данните са представени в прикачения файл. Те показват, че разходите в подкрепа на бизнеса са 150 млн. лева. Това е значително по-малко от отчета на МФ. Вероятните обяснения са няколко: Почти сигурно в сметката е включено наддоговарянето по процедурата „Подобряване на производствения капацитет в малките и средни предприятия“ на ОПИК в размер на 69.7 млн. лева. Това обаче няма нищо общо с пандемията. Другите две обяснения са добавянето на ефекта от намалената ставка на ДДС в туризма (приходна мярка) или включване на разходи на ББР или на Фонд на фондовете (не са разход на бюджета). Необходимо е да се има предвид, че по-голяма част от разходите по мярката 60/40 не са разход на бюджета през първо тримесечие, тъй като от изплатените 360 млн. лева, 351 млн. лева са от сметката за чужди средства (под черта, не е бюджетен разход за 2021 г., а за 2020 г.), където през декември бяха прехвърлени неусвоените милиони от предвидените 1 млрд. лева за тази мярка.

Разходите в подкрепа на домакинствата достигат около 600 млн. лева, ако се включат и допълнителните разходи на НОИ за обезщетения за безработица и за болнични, но оценката за тях е само за януари (виж файла). Прави впечатление, че разходите в помощ на домакинствата се формират основно от добавките към пенсии (312 млн. лева) и от увеличението на минималната пенсия, което според логиката на правителството се приема за разход за справяне с пандемията. Тук отново има особеност, свързана с разходите за ваксини, които видно от проекта за бюджета и отчета на МФ за 2020 г. са класифицирани в тази група, а не като здравен разход. Те също се плащат от сметка за чужди средства, тоест отчетени са като разход предишната година.

Справката показва, че близо половината разходи за Covid-19 не са свързани с пандемията, а са различни форми на доплащания и увеличения на доходи, които имат косвена роля за облекчаване на  нейните последици за определена категория.

Другият аспект е свързан с темпа на разходите. Бюджетът за 2021 г. заложи 3.049 млрд. лева като мерки, свързани с Covid-19 на база на доклада, придружаващ проекта. От тях, според първоначалния план, 1.647 млрд. лв. са за подкрепа на домакинствата, 748,9 млн. лв. за органите на държавно управление, натоварени с дейности по овладяване на пандемията (предимно здравни мерки), 576,9 млн. лв. за мерки за подкрепа на бизнеса (вкл. 234 млн. лева ефект върху приходите от намалената ДДС ставка), а 76,5 млн. лв. за национално съфинансиране за мерки по еврофондовете, свързани с COVID-19. Основна част са добавките към пенсии, разчетени само за първото тримесечие. Друга част от мерките бяха промени при второто четене и ще се ползват през 2022 г. и де факто следва да отпаднат при изчислението (390 млн. лева за детски добавки). Тоест, ако се извадят приходните мерки (ДДС) и неприетото отпадане на доходния критерий за детските, планираните в бюджета разходи за пандемията са в размер на 2.425 млрд. лева. Твърдението, че са изразходвани 1.345 млрд. лева само за януари-март, означава, че през първата четвърт на годината са похарчени 55% от всички средства срещу Ковид.

Това изглежда логично, ако правителството наистина е смятало, че пандемията ще приключи до юни. Но ако се вгледаме по-внимателно в разходите, които се отчитат като свързани с пандемията, става ясно, че част от тях няма как да бъдат спрени след 30 юни. Такива са разходите за увеличените заплати в редица бюджетни организации, които – видно от обяснителните записки към отчетите на министерства и ведомства, продължават да се отчитат и тази година  като разходи, свързани с пандемията. В някои структури това е основният Covid-разход. Такива са и някои разходи по постановления – например, субсидиите за заплати в културните институти са до октомври. Както показва разчетът към доклада за бюджета, следните разходи са целогодишни: увеличаване на минималната пенсия (474 млн. лева), краткосрочни обезщетения за безработица (250 млн. лева), ефект от намалена ДДС ставка (234 млн. лева).

Много голяма неяснота са увеличените с до 30% заплати по ПМС 240. В бюджета тези средства са планирани (вероятно)  като Подкрепа на персонала на първа линия, пряко ангажиран с дейности по предотвратяване разпространението на COVID-19 – 157 млн. лева (вж. още стр. 10 и 71). Съдейки по отчетения разход за периода август-декември 2020 г., по-вероятно е тази сума да бъде значително надхвърлена (Друг е въпросът дали това е мярка за преодоляване на пандемията).

Всичко това са аргументи за неизбежна актуализация.

Нова актуализация

Финансовият министър обясни, че бюджетът е планиран при прогнозата, че пандемията ще продължи до края на първото полугодие. Той се опита да обясни, че дефицитът през първото тримесечие се дължи изцяло на мерките, свързани с Covid-19 и на факта, че крайният срок за внасяне на корпоративния данък е отложен за 30 юни. Той също бе 30 юни и през 2020 г., но тогава много фирми бяха внесли данъка преди отлагането. Все пак е съмнително тази особеност да обяснява повече 100-200 млн. лева отложени приходи. Колкото до мерките, свързани с Ковид, дори да приемем, че те са 1.34 млрд. лева (без чуждите сметки), това не оправдава влошаването на бюджетното салдо с над 2 млрд. лева през първото тримесечие на 2021 г. в сравнение със същия период на 2020 г. Особено озадавача липсата на каквито и да е усилия за преструктуриране на разходите.

В същото време при представянето на бюджета за 2021 г. Ананиев неведнъж заявяваше, че той има достатъчно буфери. Още през първото тримесечие стана ясно, че тези буфери са крайно недостатъчни и министърът заяви, че ще е необходима актуализация, но тя трябва да се направи от новото правителство.

„На този етап, при това състояние на бюджета и фискалния резерв, актуализация не се налага. Не е срамно, ако пандемията продължи, да се направи. Но не и с тези мерки, които предлагат с различни законови промени партиите в новия парламент – те предвиждат нови разходи за над 13 млрд. лв.“, заяви той по-късно в отговор на директен въпрос.

Отлагането на актулизацията с цел да не се признае преразхода през първото тримесечие, поставя служебното правителство в невъзможност да продължи някои от мерките, с които най-бедните хора у нас вече свикнаха. По Конституция само редовно правителство може да се предлага промени в бюджета. Това ще има политически последици, тъй като е сравнително трудно да се обясни кой „дава“ парите и дали влошаването на личните финанси не е свързано с „хаоса“ в парламента.

Извод

Дори да допуснем, че мащабите на третата вълна на пандемията са изненадали властите (а са налице аргументи, че тя се дължи на лошо управление на кризата), то остава без отговор въпросът защо при очертаващото преизпълнение на анти-Covid разходите, на проведените преди изборите заседания на МС се разпределяха средства за второстопенни и с неясна необходимост проекти. (пример 1, пример 2 пример 3, пример 4, пример 5, пример 6, пример 7 , пример 8, пример 9 и т.н.) В същото време щедрите доплащания за избрани групи гласоподаватели – по-бедните пенсионери и служители в засегнатите бизнеси, бяха разчетени до края на мандата на това правителство.

При невъзможност за съставяване на редовно правителство в рамките на настоящия парламент, служебното правителство, назначено от президента, ще бъде принудено да прекрати част от програмите. Тя няма да има и възможността да актуализира други мерки с оглед на променящата се природа на пандемията и установените пробойни, които позволяват от бюджетни субсидии да се възползват незасегнати от кризата компании, включително близки до властта и държавни предприятия (тук). За това са необходими не само политическа подкрепа, а и законодателни изменения.

Правителството е подходило крайно безотговорно и по предизборни съображения не е подготвило неизбежната актуализация преди изборите. Причините за това са точно обратното на отговорността, за която отиващото си управление пледира.