Новото прекрояване на бюджета

Постановление 165 от 7 август, с което се раздадоха 111 млн. лева предимно на общини, управлявани от ГЕРБ и ДПС, предизвика силен отзвук, особено сред опозицията, чиито кметове не получиха нищо от щедрите трансфери.

Но проблемът е много по-дълбок и подкопава основите на парламентарната демокрация. Той е част от дълга поредица издевателства с бюджетните закони и е жалко, че БСП надигна глас, чак когато се усети засегната.

За какво става дума?

На 7 август в спешен порядък правителството разпределя допълнителни трансфери за 99 общини. Сред тях са 15 млн. лева за метрото в София и 9 млн. лева за подготовката на Пловдив като културна столица. Предвидени са и средства за храмове – общо 358 000 лв. Останалите пари отиват за ремонт на улици, училища, спортни площадки и стадиони, за канализация и изграждане на пътища.

Около две трети от средствата отиват в 43 общини на ГЕРБ. Това обаче е само част от проблема.

Практиката преди избори да се разпределят такива подаръци никога не е пресъхвала. Правителството на Симеон Сакскобургготски се прочу с проектите за чешмички, правителството на Орешарски с Публична инвестиционна програма за 500 млн. лева, която бе насочена предимно към общини на управляващите. Тя поне бе подготвена внимателно, което не може да се каже за направеното на крак разпределение на обществен ресурс в този случай. Постановлението всъщност е гласувано само по принцип на заседанието на МС, тъй като заместник министърът на финансите Росица Велкова моли да се внесат уточнения в имената на обектите, показва стенограмата. Министрите са одобрили сума, без обектите да са изяснени.

При това положение не е изненада, че в постановлението се намират странни разходи: например, 1.2 млн. лв. за ремонт на асфалтова настилка по улици на територията на с. Крепча, община Опака. Крепча е хубаво село с 1200 жители, а села с подобен размер в Северозападна България биха се зарадвали и на 12 хил. лева за ремонт на улиците си. Има и много спортни площадки в малки села (например Точилари с 370 жители).

Към неясните критерии се добавя впечатлението, че някои общини още не са решили за какво да похарчат получените пари. Докато в един случай съвсем конкретно е посочена алея пред конкретен блок, за други общини средствата се отпускат на общо основание, дори без да са се казва кои са населените места, където ще се ремонтират пътища или друго (например, Доспат).

Следващият въпрос е откъде се вземат парите?

Двата големи разхода – за Пловдив (9 млн. лева) и за софийското метро (15 млн. лева) са за сметка на централния бюджет, тоест правителството отделя част от преизпълнението на приходите за двете общини. (Защо правителството не е планирало инвестицията в метрото още при приемане на бюджета, след като поне от три години се знае за нея, е загадка, чийто отговор знаят само столичният кмет и финансовият министър.)

Средствата за храмовете във Варна и Русе са допълнителен разход на централния бюджет (не минават през общините).

Останалите пари (близо 87 млн. лева) се отпускат “чрез преструктуриране на разходите и/или трансферите по централния бюджет за 2018 г.”. Тоест не е ясно дали и как тези разходи ще бъдат компенсирани от намаление на други разходи.

Основанието за тези допълнителни трансфери е чл. 109, ал. 3 във връзка с чл. 55а от Закона за публични финанси.

Както вече стана дума, това не е нова практика, просто този път сумата, разпределена наведнъж е по-голяма и привлече внимание.

Изследване на ИПИ например показа, че допълнителните разходи за общините през 2017 г. са били 394 млн. лева или почти 14%, като повечето от тях са били непредвидени.

Обикновено тези разходи се разпределят в края на годината, но тази година прекрояването на бюджета започна седмици след приемането му.

Основанието обикновено е чл. 109 ал. 1, 3 или ал. 4 от Закона за публични финанси, както и новият чл. 55а.

На основание през годината бяха направени много допълнителни разходи, включително такива, които са необходими и би трябвало да са предвидени при приемането на бюджета.

Законът за публични финанси, което е съвсем разбираемо, дава известна гъвкавост на правителството, като му позволява да прави непредвидени разходи при възникнала необходмост – например, пожари, както и да уточнява с постановления разходи, които са заложени съвсем общо в бюджета. И с двете се злоупотребява.

Политиците обичат да налагат строги процедури на бизнеса, но не обичат, когато те самите са ограничавани от правила. Така например за МОН вероятно е по-удобно да преразпределя в течение на годината (с постановления) средства за детски книжки или транспортни разходи. Тази практика обаче влошава качеството на бюджетното планиране и води до неефективни разходи.

В други случаи правителството и министерствата си запазват възможност за реакция на протести и искания за допълнителни средства (както е в случая с метеоролите на БАН). Още в началото на годината правителството обеща допълнителни средства в размер на 100 млн. лв.  за полицаите, а наскоро обеща и 150 млн. лева за лицата с увреждания. И в двата случая сумата изпревари критериите и механизмите за отпускане на допълнителното финансиране, което е показателно. Такъв допълнителен разход би трябвало да доведе до актуализация на бюджета, но няма такива планове.

Показателен бе случаят с Държавния резерв, за който след началото на бюджетната година правителството гласува значителни допълнителни средства. Оказа се, че те са поискани още при планирането на разходите през 2017 г., не са осигурени тогава, но са дописани “на ръка” в хода на изпълнение на бюджета (виж тук)

Причината е, че чл. 109 (по-конкретно ал. 3) дава възможност за прекрояване на бюджета, ако не се нарушава бюджетното салдо. Това означава, че ако бюджетът се планира консервативно, така че да има преизпълнение на приходите, правителството може да си гарантира комфорта да харчи далеч от очите на парламента. По този начин се блокират един от малкото работещи механизми за контрол върху публичните разходи.

Още по-тежък случай е ал. 4 на този член 109, с която се дава възможност за абсолютно непрозрачно изразходване на средства “под черта”. Става дума за плащания, които не са разходи, тъй като се водят като операции с активи/намаляване на пасиви и за сметка на бюджетното салдо. В този случай дори не се налага да се съблюдава изискване на бюджетно салдо, тъй като такива операции могат да се финансират с нов държавен дълг или (по-приложимо в случая) – от фискалния резерв. Тези операции са: придобиване на акции и дялове или увеличаване на капитала на държавни дружества, предоставяне на финасова помощ на общини или държавни дружества, както и “други операции, определени със закона за държавния бюджет за съответната година и с постановлението за неговото изпълнение”.

За разлика от бюджетните разходи, които поначало се разписват подробно (включително по бюджетни програми и области на политиките), а после може да се прекрояват, тук няма дори изначално условие правителството да обяви намеренията си.

И то се възползва напълно от тази свобода през настоящата година. Последните примери бяха допълнителните 500 млн. лева за увеличаване на капитала на ДКК, така че да се финансира ремонта на язовири, както и 135 млн. лв. финансова помощ за БДЖ (с две постановления). Преди това подобно решение бе направено с увеличаване на капитала на “Еко Антрацит” със 120 млн. лева, което половин година по-късно продължава да отчита скромни приходи. Дори сравнително малкото увеличение на разходите на НДК с цел посрещането на китайска делагация за форума 16+1 е наложило увеличение на капитала на държавното дружество, вместо да се гласува допълнителен разход, каквато е нормалната логика. Това показва, че пренасочването на публичен ресурс под формата на вноски в капитала на държавни компании, на които се възлагат задачи, започва да се превръща в увлечение.

Уреждането на финансиранията под черта ще позволи и да се избегнат съмнения за нерагментирана ликвидна подкрепа за определени банки чрез пари на бюджета при кризи (отчитането на концентрацията на финансови средства, към което публиката загуби интерес след фалита на КТБ, е тримесечно и редовно показва превишения). Ако не се въведе ред в тази материя, винаги ще стои съмнението за задна вратичка, чрез която  избягват правилата за държавна помощ (включително за държавни предприятия), както и изискванията на директивата за преструктуриране на банки.