Напълно очаквано, заявката на правителството да изтегли до 10 млрд. лева дълг (или със 7.8 млрд. лева повече отколкото бяха предвидени първоначално със закона за държавния бюджет за 2020 г.) , стана фокус на дискусията около актуализацията на бюджета заради коронавируса.

Тази тема засенчи неясната обосновка на предлаганата актуализация,  както и факта, че правителството не предлага преструктуриране на разходите си, което е задължително в извънредна ситуация.

Проблемът с предложението да се изтегли допълнителен дълг не е само в размера, а в това, че :

1. Преди да се стигне до тази мярка, правителството трябваше да покаже, че е оптимизирало разходите си и е използвало всички резерви. Това не бе направено. Законопроектът дори не предвижда промяна в бюджета на МО по отношение на разходите за превъоръжаване на армията, въпреки заявената готовност те да бъдат отложени. Няма корекция на разходите за заплати в бюджетния сектор, въпреки че голяма част от служителите работят на намалени обороти;

2. Емисията малко закъснява, цените на двете най-дългосрочни емисии еврооблигации вече се понижиха с 4-5%.  Не е сигурно, че на външните пазари  е по-лесно да се пласира голяма, отколкото малка емисия.

3. Размерът на предложения нов таван на дълга не е обоснован по никакъв начин. Правителството иска да заеме 7.8 млрд. лева, от които 3.5 млрд. лева за финансиране на бюджетния дефицит, 700 млн. лева за капитализиране на ББР и 3.6 млрд. лева – буфер. Ако бъде използван пълният размер на новите емисии (до 10 млрд. лева за годината) и дефицитът не надхвърли прогнозите на МФ, то “буферът” ще достигне близо 9 млрд. лева, тъй като към него следва да се прибави свободната част на фискалния резерв. Той е 9.9 млрд. лева, но законът изисква 4.5 млрд. лева да са неприкосновени. Тук трябва да се посочи, че няма добра обосновка и на очакваното съкращаване на бюджетните приходи с 2.4 мррд. лева, следователно и на бюджетния дефицит, който се залага.

Ще се концентрираме върху последния аргумент. Той е свързан с две съмнения.

Първото е, че не се знае какво е състоянието на т. нар. фискален резерв, на който правителството сякаш не разчита. Премиерът Борисов на два пъти повтори известното, а именно, че във фискалния резерв се съхраняват средствата на Сребърния фонд и фондовете за “Козлодуй” (което е и неприкосновеният размер на резерва). В Сребърния фонд има 3.114 млрд. лева, а останалите компоненти са неизвестни. Управлението на някои от тези компоненти няма ясна нормативна база. Понятието фискален резерв е определено в Закона за публични финанси, но няма правила за управлението му (виж по-долу). Нивото на прозрачност е ниско, като се съобщава само общата сума на фискалния резерв. Следователно, не са конспиративна теоргия съмненията, че във Фискалния резерв се пазят средства, които вече са разпределени и не са достъпни, за да покрият извънредните разходи (например, сумите, задалени за строителство на АМ “Хемус”, които бяха преведени по сметка за чужди средства).

На второ място, не са напълно лишени от основание съмненията, че дългът, емитиран заради извънредното положение, може да се използва за други цели. Това е така, защото сегашното законодателство не съдържа ясен регламент на т. нар. операции под черта. На езика на Закона за публични финанси това са операциите по финансиране на бюджетното салдо. В лоши времена, когато бюджетното салдо е дефицит, тук се включват операциите по емитиране на дълг със знак плюс. Други операции, с които се пълни фискалният резерв, без това да се отразява над черта, тоест като приход, са постъпленията от приватизацията или от реализация на финансови активи. Обратно, погасяването на главницата на дълг, или придобиването на капитал в държавно предприятие намаляват фискалния резерв.

Отчетите за изпълнение на бюджета не дават информация за тези операции, чиято роля през последните години нарасна. Така например, последният отчет за изпълнение на бюджета (за 2018 г.) съдържа само един ред “Операции в частта на финансирането (нето)” в отчетите на всеки първичен разпоредител (министерства, съдебна власт и т.н.), както и общо за държавния бюджет. Тъй като се показва само нетната сума, правителството не отчита за какво се харчат сумите под черта. В някои случаи това са значителни разходи – например, 2 млрд. лева по програмата за саниране, 500 млн. лева за язовири, близо 3 млрд. лева за магистрали.

Тук ще отбележим, че през последните три години се раздават огромни суми (например, 1.3 мрлд. лева за строителство на АМ “Хемус” през 2018 г.) по един “иновативен” начин. В бюджета за 2018 г. това се отрази като разход по бюджета на МРРБ (над черта), като така по този начин бе оползотворен очертаващия се голям бюджетен излишък и бе извършен разход, който не е планиран със закона за бюджета. Средствата бяха заделени по сметка за чужди средства (според отчета на МРРБ – специална набирателна сметка в БНБ), тоест бяха запазени във фискалния резерв, което вече коментирахме. Това този начин разход, отчетен през 2018 г., се харчи през следващите години (вече е под черта, тоест директно от фискалния резерв и не се отчита в дефицита за 2019 г.)*

Все още нямаме отчет за 2019 г., но едва ли той ще включи подробна информация за извънредните разходи, направени в края на въпросната година. Заради тази история се озоваваме в приказката за лъжливото овчарче в неподходящ момент.

Дотук с критиките.

Все пак ситуацията е извънредна и не можем да очакваме, че МФ може да планира точно размерите на шока и съответно очертаващия се бюджетен дефицит. Никой не може. Затова някакъв буфер вероятно ще бъде необходим. За да получи подкрепа правителството трябва спешно да възстанови доверието към фискалната политика.

Това изисква следните стъпки:

1. Пълен анализ за ефектите от кризата и допусканията, при които е направен той. Ако е необходимо, МФ може да мобилизира външни ресурси, да възложи проучване на научни институти, както и извънредно проучване на НСИ (защото последната им конюнктурна анкета очевидно бе остаряла още преди да бъде публикувана). Това усилие би помогнало и на фирмите в страната. В днешната ситуация несигурността също убива бизнеси, а нито една компания няма този ресурс и организационни възможности на направи проучване.

2. Разкриване на информация за фактическото състояние на фискалния резерв и ресурса, който е достъпен  и при какви условия, както и оценка за останалите буфери.

3. Промяна на Закона за публични финанси, така че :

– да се повиши прозрачността на операциите по финансирането на бюджетно салдо;

– да се въведат правила за стратегическите инвестиционни проекти, които сега ще бъдат отложени, но са важни (виж повече тук)

– всички еднократни операции по финансиране на бюджетното салдо на държавния бюджет на стойност над (например) 100 млн. лева, да се представят в Приложение към Закона за държавния бюджет, респективно да не се допускат такива операции, ако не са включени в приложението.

Това може да стане и с допълнение към чл. 37, ал. 3 от закона за публични финанси, който сега не е работещ (ограничението трябва да включва и придобиването на капитал и да не се отнася само до разходи, финансирани с държавен дълг, доколкото е трудно за доказване дали дадена операция е финансирана от бюджетен излишък или от емисия ДЦК).

4. В преходните разпоредби на закона за актуализация на закона за държавния бюджет за 2020 г. да се запише, че:

– министърът на финансите представя не по-късно от 45 дни след отмяната на извънредното положение подробен отчет за допълнителните разходи, свързани с преодоляване на последиците от епидемията и икономическите загуби – по функции, икономически елементи и ведомства, както и оценка за намалението на приходите и допусканията, при които тя е изготвена. Окончателен отчет за допълнителните разходи и загубата на приходи се представя в срок до 15 февруари 2021 г.

– средствата, получени от емисия дълг на международните пазари се използват само за покритие на разходите и намалението на приходите по предходния параграф. Неизползваната за разходи, свързани с Covid-19, част от допълнителната емисия (в размер на 7.8 млн. лева – ако МФ докаже, че това е необходимият размер) се заделя в специална сметка, от която се правят погашенията по дълга през 2022 г., 2023 г. и 2024 г. Не трябва да забравяме, че българската икономика не само ще излезе отслабена от тази криза, но и ще се изправи пред значителни погашения.


Определения

“Финансиране на бюджетното салдо” (операции под черта – б.р.) са постъпленията и плащанията, произтичащи от: поемането и погасяването на дълга, постъпленията от приватизация, операциите с чужди средства, операциите по придобиването и реализирането на финансови активи и пасиви, несвързани с приходи и разходи, както и изменението в наличността на паричните средства за съответната бюджетна година, включително от преоценка на наличните парични средства в чуждестранна валута. Финансирането е равно на бюджетното салдо с противоположен знак.

“Фискален резерв” е показател, който включва:
а) салдата по всички банкови сметки на бюджетните организации без тези на общините и техните разпоредители с бюджет;
б) активите на Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система;
в) вземания от фондове на Европейския съюз за сертифицирани разходи, аванси и други;
г) (доп. – ДВ, бр. 91 от 2017 г.) други финансови активи по чл. 154, ал. 22 и 23 от Закона за публични финанси (депозити в БНБ, гаранционни и други депозити в банки и др.)

“Чужди средства” са съдебните гаранции, гаранциите за обезпечаване на временен внос, депозитите за участие в конкурси и търгове, други гаранции, депозити и средства, временно съхранявани от бюджетната организация за сметка на други лица, включително събиране, разходване или временно съхраняване на средства за сметка на бюджети или на сметки за средства от Европейския съюз.


* Данъкоплатците, които имат затруднения с терминологията, могат да си представят, че едно семейство планира бюджета си за предстоящата година. Да предположим, че работи само единият от двама родители и заплатата му е 1000 лева. Семейството е планирало, че разходите му ще бъдат 950 лева месечно, а 50 лева месечно ще трупа във фискален резерв. Това означава за годината да се формира увеличение на фискалния резерв с 600 лв. (ако семейството няма задължения, които да погасява от този резерв). Но ненадейно през декември работещият родител получава премия 1000 лева. Така се очертава годишният излишък на семейството да нарасне от 600 на 1600 лева. Само че вместо да спести превишението на планираните приходи, този родител решава да си направи собствено спестяване, като отваря сметка, управлявана от упълномощено лице (сметка за чужди средства) и отчита сумата от 1000 лева като разход към това лице. В края на първата година все така имаме излишък от 600  лева (нето), а 1000 лева са заделени за фонд “И аз съм човек”, който да се харчи през следващата година (под черта).