Спорът около т. нар. орязани пенсии стана много по-сериозен, отколкото изглеждаше на пръв поглед. В продължение на седмици тази тема не се радваше на голяма популярност – отразяваха я основно в. СЕГА и бившият депутат Гроздан Караджов.

Както всички спорни теми напоследък, тя достигна до кабинета на министър председателя, който разсече гордиевия възел с един замах – обичайната му реакция, когато му се представи твърде сложен проблем. Резултатът е противоречив и ще има дългосрочни последици.

Ето за какво става дума:

Според новите правила при изчисляването на размера на пенсията вече се взема предвид дохода след 2000 г., когато влезе в сила новият пенсионно-осигурителен модел. Отчасти това не е ново. Още при договарянето на пенсионната реформа през 2015 г. бе решено да отпадне правилото за целите на изчисляване на т. нар. индивидуален коефициент да се избират трите най-благоприятни години преди 1997 г., Това решение влезе в сила от 1 януари 2019 г. Заедно с това обаче бе решено да се изключи и доходът между 1997 г. и 1999 г. (промяна в чл. 70 на КСО).

В първия случай мярката се дължеше на това, че липсват надеждни и пълни данни за осигуряването, много предприятия са закрити, а и има злоупотреби, с които държавата признава, че не може да се справи.

Във втория случай отпадането на трите години от 1997 до 1999 г. е мотивирано с липсата на таван на осигурителния доход. В резултат на това се стигало до нереално високи пенсии.

Това разграничение е необходимо, тъй като аргументите и последиците са напълно различни за двата случая на незачитане на години. Различен е и пътят, по който се стигна до отпадането на години при изчисляване на коефициента.

В първия случай това бе резултат от широка дискусия. В този сайт имахме своите резерви към пенсионната реформа, но не може да отчете, че тя бе проведена прозрачно. Но сега договореното тогава – без увеличението на възрастта и стажа, се поставя на ревизия, без да има ясна алтернатива.

Във втория случай – отпадането на годините от 1997 до 1999 г. стана без дебат (виж нататък)

Сега премиерът Бойко Борисов лично разпорежда да се направят промени в законодателството, така че никой да не бъде ощетен с новата формула. Но промяната не изключваше да има ощетени. Дори се предполагаше да е така, след като целта е да се коригират тези случаи на несправедливо с оглед на новия модел изчисляване на висок индивидуален коефициент, който би трябвало по-точно да отразява приноса към пенсионно-осигурителната система. Как ще се изпълни поръчението на премиера, не е ясно. Единственият чист начин хем да се промени формулата, хем да няма ощетени (тоест никой, пенсионирал се след 1 януари, да не получи по-ниска пенсия, отколкото е очаквал през 2018 г.) е да се направи сериозно увеличение на пенсиите (индивидуалния коефициент) за всички нови пенсионери. Това би задълбочило разликите между новите и стари пенсии (друг голям проблем), така че пак ще е несправедливо.

Правителството изглежда ще търси Соломоново решение – ще даде на НОИ правото да изчисли пенсиите по стария и новия модел и хората да си избират. Това, разбира се, ще е за сметка на бюджета. Но така рухват всички аргументи, които слушахме през последните години – за митичните шефове на фалирали банки, които са се осигурявали върху високи заплати, за несправедливостта на избора на трите години, както и потенциалните измами. Една последица от „щастливата развръзка“ е, че тя ще даде право на правителството и депутатите задълго да забравят обещанието за отпадане на тавана на осигурителния доход – поне докато не остане бъдещ пенсионер, който има стаж преди 2000 г.

Разпространеният от НОИ предварителен анализ показва, че намалението на пенсиите засяга 31%. А повечето пенсионери получават увеличение на пенсиите – макар и пропорционално по-малко. Предполагаме (въпреки че не е казано ясно), че е оценен само ефектът от отпадането на трите години след 1997, а не на трите години по избор преди 1997 г., което НОИ може да оцени само пост фактум. Тогава ефектът би бил по-голям.

Не стана ясно какво е довело до намаляването на пенсиите на тези 31% от бъдещите пенсионери и дали това е търсена корекция, или напротив – е несправедливо. Какви хора стоят зад тези 31%? Каква е тяхната осигурителна история? Не се разбира и дали увеличението при останалите всъщност не идва от увеличаването на коефициента за една година осигурителен стаж до 1.2 или е „при равни други условия“.

Общият ефект, според НОИ, е 9 млн. лева – една малка сума по критериите на финансовия министър (виж за тях тук), но той засяга над 20 000 души.

Защо?

От анализа на НОИ не става ясно почти нищо. Фактът, че 31% от новите пенсионери (предишни анализи на НОИ, предоставени на в. СЕГА, сочеха по-голям ефект – 37%) са неблагоприятно засегнати не е новина, нито добра, нито лоша. Естествено, че щом се променя формулата, това ще доведе до разлики – някои ще бъдат засегнати благоприятно, други неблагоприятно. Естествено, че тези, които са засегнати неблагоприятно, ще се оплачат, а останалите ще замълчат. От анализа обаче не се разбира дали тези промени осигурят по-справедливо отразяване на осигурителния принос на лицата.

Справедливост и математика

Димитър Манолов, шефът на „Подкрепа“, пред БНР и Нова твърди, че казусът са преекспонира от хора, които не разбират от математика и че разликите са няколко лева. В. СЕГА обаче в свой репортаж цитира пример с двойна разлика по старата и новата формула. В медиите циркулират и твърдения за 12 хиляди души, на които пенсиите се намаляват в пъти. (Обърнете внимание, че в първия случай говорим за отпадането на годините от 1997 до 1999 г., а във втория – за трите години по избор, което би трябвало да е приключил дебат.) Къде е истината?

Влиянието на промените е различно за хора с различни професии, различен житейски път и различни периоди на пребиваване на сивия трудов пазар. Ако човек е имал много високи официални доходи до 2000 г., а после нещо се е случило и той е започнал да се осигурява само върху минималната заплата, коефициентът му пада. (Индивидуалният коефициент, за който става дума тук, измерва къде се намира човек спрямо средните доходи за съответната година, тоест вземат се относителните доходи. По този начин годините на хиперинфлация не би трябвало да влияят върху формулата, не и по начина, по който хората си представят, че влияе.) Обичайно с напредването на възрастта заплатата намалява (виж тук).

Една съвсем груба сметка показва, че за да се получи повече от два пъти разлика като цитираната в примера, в резултат на включването на шест години отпреди 2000 г. (една четвърт от общия брой години, които се вземат при изчисляване на коефициента) този човек трябва да е получавал почти три пъти повече от средната заплата през периода от 1997 до 1999 г. и трите избрани години. Изисква се доста смятане (не и за НОИ, които имат данните), за да се каже с по-голяма точност, но приблизително това е отправната точка. Вероятно твърденията за разлика в пъти се отнасят за неголям брой пенсионери, тъй като преди 2000 г. разликите в доходите бяха по-малки, отколкото са сега. По-скоро повечето са ощетени с малки суми.

Обратно, ако човек е имал ниски доходи преди 2000 г. или дори не се е осигурявал, но през последните 19 години се осигурява върху доходи, по-високи от средните, той печели от промените.

Какви са реалните хипотези, знае само НОИ, но засега не представя тези данни. Ето затова оценките за въздействие не бива да се пропускат.

И така, справедливо ли е отпадането на годините преди 2000 г.?

И да, и не. Не е справедливо, защото през преди 2000 г. човекът може да се е осигурявал върху по-ниски доходи (сивият сектор беше по-разпространен) или пък, обратно,  да е получавал много по-висока заплата, отколкото по-късно. Ако имахме надеждна информация за приноса на хората към осигурителната система до 2000 г. можехме да сложим тук точка. Но нямаме.

От друга страна, е справедливо да отпадне избирането на трите години, които не са представителна извадка за целия трудов принос преди 1997 г. Мнозина, разчитайки на това, приемаха за няколко години тежка, но платена работа (например, като международен шофьор) или за кратко излизаха на светло. По този начин хора, които са имали относително постоянни доходи преди 2000 г. бяха поставени в по-неблагоприятна позиция в сравнение с тези, които са се осигурявали на минималната заплата или изобщо не са, но в отделни години са обявявали висок доход. Отново повтарям – доколко това е разпространено, знае само НОИ.

Има и трето. Индивидуалният коефициент не отчита разликата в осигурителния принос с оглед на различните проценти на вноските за ДОО.* Вероятно вече е късно да обръщаме внимание на такива подробности. Този факт обаче е аргумент за запазване на годините от 1997 до 1999 г. Тогава вноските бяха по-високи и ако някой е получавал по-висока заплата при високите вноски, отколкото по-късно, не трябва да бъде допълнително наказван за това.

Как стои обаче въпросът с трите години от 1997 – 1999 г. Те не са по избор, така че не можеш да скриеш годините, през които самият ти се крил от осигурителната система. Наистина възможно е някои хора да са имали много високи доходи, тъй като в посочения период нямаше таван на осигурителния доход. Това е и истинският мотив за промяната. Понеже не могат да кажат открито „изчисляваме коефициента, така че все е имало таван“* , директно се зачертава целият период отпреди 2000 г. По този начин се ощетяват всички, които са се осигурявали върху по-висок  от средния доход в периода 1997-1999 г. и се дава бонус на тези, които не са работили в този период или са имали ниски доходи. Това не е справедливо. Ако приемем, че доходът от 1997 до 1999 г. е доказуем (би трябвало!), то единственият мотив за промяната е чист популизъм – да не се получат твърде високи изчислени пенсии за хора, които са се осигурявали през тези години върху доход, надхвърлящ въведения по-късно таван. Проблемът не е дали това е справедливо – очевидно е, щом са правени по-високи вноски. Проблемът е, че ще нарасне разликата между изчислена и получавана пенсия, тъй като управляващите – отново с популистки мотиви – се отметнаха от плановете да отпадне таванът за пенсиите.

Родилен дефект

Неотчитането на пълния осигурителен принос на лицата, в това число трите години по избор са част от родилните дефекти на ДОО след голямата промяна от 2000 г. Заради пропуски на държавата се даде възможност за изкривяване на формулата.

Гроздан Караджов изказва съмнението на мнозина. Всички помним, че и преди 2000 г. се попълваха ведомости за заплати и трудови книжки. „Дори като фалираше предприятие – документите се предаваха към държавния архив“, казва ексдепутатът. Не изглежда сериозно, че промяната се налага заради липсата на данни. След 1997 г. НОИ би трябвало да може да осигури данните чрез информацията в регистъра си. Ведомостите за заплати се пазят 50 години.

Странно е когато през няколко години държавната администрация открива, че не може да гарантира изчисляването на пенсиите. През изминалите 19 години тя имаше много време и възможности да внесе необходимите промени.

От днес за вчера

Начинът, по който тази промяна минава през Тристранния съвет и парламента, е лош пример, но паническата реакция на правилството е още по-лош.

Промяната се въведе чрез изменение на чл. 70 от КСО, направено с преходните и заключителни разпоредби на Закона за бюджета на ДОО за 2019 г.  То е минало безпроблемно през тристранката, въпреки че стенограмата сочи, че промяната в изчисляването на индивидуалния коефициент е била спомената (вярно, без много подробности). В мотивите има описание, но няма разчети (факсимилето горе). Те съдържат  противоречиви твърдения – например, че по този начин се изчиства дисбалансът вследствие на сивата икономика през втората половина от 90-те.

КСО

Мотиви към промените в КСО, представени пред НСТС

Същият текст присъства и в доклада на управителя на НОИ, има го и в мотивите на законопроекта, внесен в парламента (стр. 11). Влиянието на деноминацията, както посочих, е недоглеждане, но ограничаването на влиянието на сивата икономика е скандален мотив – то одобрява невнасянето на осигуровки през посочения период.

Видно от факсимилето, предлаганата промяна не е била скрита от социалните партньори и депутатите.

Предложението, както и целият проект на  бюджета на ДОО за 2019 г. минава пред правителството без никакви дебати, видно от стенограмата. На 1 ноември проектът получава одобрението на ресорната социална комисия на парламента по време на съвместно заседание с бюджетната и икономическата комисия. Видно от нейното становище, промяната в пенсионната формула дори не е отбелязана там. Второто четене вече се води само в бюджетната комисия, която логично е по-концентрирана върху бюджетния закон, отколкото върху преходните разпоредби, с които се променят други закони.

На 28 ноември при една запомняща се поредица от среднощни заседания парламентът достига до въпросния чл. 70, ал. 8. Както се вижда от стенограмата, промяната, свързана с индивидуалния коефициент е споменанта мимоходом само в едно изказване, като не е ясно дали се има предвид тази алинея, или останалите промени, свързани с индивидуалния коефициент (които също са важни).

Заседанието е разгорещено и това не е случайло. Промяната в пенсионната формула не беше единственото прекрояване на пенсионната система, направено от засада. Очевидно вниманието е било отклонено в друга посока, а и – съдейки по сегашните изказвания на синдикатите, от които се очаква да бъдат най-активни, те изглежда не са видели толкова голям проблем. В моя анализ по темата, предшестващ внасянето на закона в парламента, също само се споменава за това изменение, тъй като съм отделила повече внимание на останалите спорни моменти. Все още не съм сигурна (макар че още нямаме окончателните разчети на НОИ) дали те не са по-важни от сегашния скандал.

Важно е нещата да се гледат в цялост: с промените в КСО, направени през преходните разпоредби на закона за бюджета на ДОО за 2019, ГЕРБ отстъпи от ключови елементи на пенсионната реформа – например, за отпадането на тавана на пенсиите, както и за увеличаване на приноса на всяка година осигурителен стаж във формулата. По този начин те направиха системата непредвидима и засилиха недоверието на бъдещите пенсионери.

В описаното дотук виждаме почти всички дефекти на законодателния процес (макар че е избегнат друг любим похват – прокарването на промени без обществено обсъждане): липса на разчети; липса на време за реакция; липса на кампания за информираност на засегнатите.

Промяната на пенсионната формула, която се е промъкнала до Държавен вестник без никакви разчети и сериозна обосновка, от тази гледна точка е опасен сигнал, независимо дали ефектът от нея е неутрален според спорния осредняващ критерий на НОИ.

Искам да обърна внимание на сроковете за въвеждане новите регулации, които често са твърде кратки. И друг път съм писала, че когато се въвеждат широки промени, засягащи големи групи хора, те не трябва да се въвеждат от днес за утре, а трябва да има време за адаптация. В случая обаче виждаме друга лоша тенденция – дори когато една реформа се обсъжда дълго и обявена години преди измененията да влязат в сила, за да имат време хората, това се обръща срещу реформата. Вместо за подготовка, преходният период се използва за реформа на реформата.

Затова паническото и неясно разпореждане на премиера Бойко Борисов да няма ощетени е също толкова опасен прецедент. То също не е съпроводено с обосновка и разчети.

На него и на всички законотворци следва да бъде припомняно при всякакъв повод, че пенсионната система се гради върху доверие и предвидимост. Всеки, който нарушава това доверие, вреди на бъдещите работещи, на които ще пада увеличаващото се бреме на дефицитите в ДОО и непоследователните реформи.

Промени, които влизат в сила от днес за вчера, не трябва да се допускат.


НОИ: Общ ефект – 9 млн. лева

Националният осигурителен институт (НОИ) представи предварителна оценка за въздействието на промяната. НОИ подготвя последваща оценка на ефектите от влезлите в сила разпоредби на Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2019 г., с фокус върху ефекта от отпадането на дохода за 1997-1999 г. при изчисляване на индивидуалния коефициент (ИК) на лицата с пенсии, които ще бъдат отпуснати след 31 декември 2018 г.

Предварителните резултати относно влиянието на промяната върху размера на индивидуалния коефициент се извършва въз основа на данни за 67 881 осигурени лица, на които от НОИ са изпратени уведомителни писма през 2018 г., че им предстои да навършат изискуемите години за пенсия през следващата година.

Изключването на доходите за 1997, 1998 и 1999 г. и налагането на ограничение върху крайната стойност на ИК води до увеличение в размера на ИК за 56,8% от обхванатите лица, без промяна остават размерите на ИК на 11,9%, а при 31,3% се получава намаление в ИК. Очаква се в бъдеще делът на негативно засегнатите да продължи да намалява.

Предварителният анализ на данните сочи, че общият ефект от прилагането на промените е увеличение с 0,3% на средния ИК на лицата от разглежданата съвкупност, което показва, че от гледна точка на системата, ефектът е неутрален. Средното увеличение на ИК е 4,3% за съвкупността на лицата с увеличение и запазване на размера, а средното намаление на лицата, за които беше изчислен по-нисък ИК, е 8,3%.

От гледна точка на бюджета на държавното обществено осигуряване, очакванията са промяната да доведе до намаление на разходите за пенсии с 9,1 млн. лв. за 2019 г., което е само 0,09% от общия разход за пенсии, заложен в Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за настоящата година.

Към този момент намаление на размера на ИК се наблюдава предимно при лица, които в периода 1997-1998 са се осигурявали за по-малък брой месеци на високи доходи.


  • Всъщност това се случва чрез въвеждането на ограничение за индивидалния коефициент по ал. 9 на чл. 70.
  • *Някой може да възрази, че в началото на века, когато ставките бяха високи, личните вноски бяха малка част. Може да се спори, но това е аргумент, само ако смятаме, че работодателите не са наясно с пълните разходи за труд. Второ, за самонаетите няма разлика.