съд

Спорната сделка с ЧЕЗ, която предизвика министър-председателя Бойко Борисов да вземе за часове еднолично решение, ангажиращо държавата със стотици милиони евро, е кулминацията на пълзящ процес, в който хрумванията на политиците изместват правилата. Пожарното решение за ЧЕЗ и реакциите на лидерите  събраха като в леща всички дефекти на управлението. До този резултат се стигна почти неусетно, след множество зле скалъпени решения и компромиси в името на конюнктурна целесъобразност.

На теория България е страна, която има добре развито законодателство (даже прекалено), усърдно транспонира, хармонизира, кодифицира и  имплементира. На практика законът е врата в полето, а понякога – средство за профилактиране на неудобните.

В такава среда оцеляват не най-добрите, а най-пробивните и удобните. Как се стигна дотук?

Фасадни институции

Парадоксално на пръв поглед, упадъкът на правовата държава придоби по-видими измерения през последното десетилетие. Вместо членството в ЕС да донесе респект към закона и по-ефективни институции, много често се случваше обратното. Има няколко възможни обяснения.

Първото и най-очевидно е, че мнозина от критично мислещите гласоподаватели избраха да гласуват с краката си. Затова (а не само по икономически причини) миграцията е съвременната революция, както описва в книгата си “След Европа” Иван Кръстев.

Втората причина до голяма степен също е очевидна. След приемането на България в ЕС отпадна стимулът за реформи, изчезнаха списъците с необходими мерки и графици за изпълнението им. Никой вече не си спомня за Копенхагенските критерии. Остана един Механизъм за проверка, който веднъж в годината тревожи група журналисти и НПО.

Нека поговорим повече за третата причина, макар тя да е по-обширна от темата на тази статия. С присъединяването към ЕС бе подменена по-голямата част от правилата, в частност бизнес регулациите. Много от неформалните институции, част от които бяха заличени още в предишни години, бяха заменени с изрични предписания. Нароиха се нови организации и инициативи . Резултатът са стотици стратегии, хиляди регламенти и регулации, които объркват дори регулиращите.

Много от тези регулации не прихванаха добре на българска почва, отчасти защото не са съобразени с мащаба, но най-вече защото са формални, привнесени, трудно преводими (като прословутия джендър в Истанбулската конвенция) и не са минали проверка в практиката.

Този нов Левиатан се нуждаеше от собствена свита и нейната поява не закъсня. Една група висши служители бяха обучени да разбират езика на Брюксел и настанени на съответните места. Еврофондовете осигуриха комфорт на новия елит. Той до голяма степен се сля с управляващата партия. Със съвместните им усилия бе повишен административният капацитет на институциите и чиновниците се научиха да пишат доклади, които в Брюксел оценяват като значителен напредък. (Не възприемайте това като евроскептицизъм; economix.bg като цяло е проевропейски. Много проекти, които последваха, бяха за добро – например, мерките в защита на потребителите, образователни инициативи или строителството на пречиствателни станции. Но тук става дума за друго – за формализма и раздалечаването между управлявани и управляващи.) Свръхрегулациите, първо, отнемат значителни управленски ресурси и, второ, в редица случаи служат като параван .

При подобна скорост на промяна и при двойната смяна на режима в рамките на едно поколение това вероятно бе неизбежно.

В страни като България към непрозрачността и сложните правила се добави и заслужено недоверие към институциите. Не очакваме, например, Ханс от Германия да знае, че лихвите по заема на купувача на неговото ЕРП няма как да влязат в сметката му за ток. На Ханс не му е нужно да чете закона всеки път, когато получава фактура, той се доверява на мрежата от регулатори, утвърдена в годините и в крайна сметка – на съда. Българският потребител няма тази убеденост. Той знае, че вратички винаги се намират  и съдът е територия на битка за влияние. Затова и не вярва, когато председателят на КЕВР се кълне, че няма да бъде засегнат от продажбата на активите на ЧЕЗ. Нито вярва на премиера, когато последният заявява на най-високо ниво, че няма да допусне нито една керемида освен втория кабинков лифт над Банско.

Подчиняване на регулаторите

Българският път към упадъка на институциите бе белязан от феномена, известен като захваната (пленена) държава. С термина се описват случаи, когато властта редовно взема решения в полза на определен частен интерес. Мнозина свързваха това явление с КТБ, но то съвсем не се изчерпа, нито изчезна с фалита на банката. Начинът, по който властите реагираха на този фалит, бе обезсърчителен. Вместо като поука, извънредната ситуация послужи като претекст за други извънредни мерки.

Захванатата държава не изключва наличието на добре развита система от формални правила и закони, напротив, тя обикновено действа през нея. Това е така защото законът не се прилага автоматично, а от хора и по стара съветска традиция кадрите решават всичко.

В случая с ЧЕЗ рефлексът на Борисов сработи издайнически. Той нареди проверка от НАП (освен от ДАНС, което се подразбираше) и “замоли” шефа на БНБ да възложи проверка на банките, за които се твърди, че са обещали финансиране на “Инерком”. Без значение дали премиерът е бил воден от най-добри намерения (да допуснем, че е така), тези два хода са проблематични. Първо, НАП няма никаква работа в сделката на този етап. Тя може да селектира “Инерком” за проверка, ако се задействат някои от индикаторите за риск – например, касова наличност над 1 млн. лева към 31 декември. Но самата сделка не подлежи априори на проверка от приходната администрация. Това не беше безобидно. Насочването на проверките към определени лица, без оглед на критериите за селекция, означава, че НАП – една от най-мощните институции в страната, се ползва не по предназначение. Защото ролята на НАП е единствено и само да събира данъци и да се намесва, когато става дума за укриване на доходи. Случаят напомни един скандал в Бургас, след който шефката на “Контрол” в  ТД на НАП в града поиска селективни проверки срещу съдии, които отменят постановленията й за налагане на принудителна административна мярка. Този скандал стигна до парламента, където финансовият министър Владислав Горанов обясни, че след емоционалното предложение на шефката на “Контрол” все пак не са правени проверки. Но проблемът е, че ръководител в НАП изобщо може да има такова отношение към “селектирането”, което е непрозрачен процес. Сега не знаем дали проверката на “Инерком” продължава и какво обхваща. Стои и въпросът дали това, което проверката ще установи, може да бъде споделено с премиера на база устно искане (НАП има право да предоставя информация на министъра на финансите, ДАНС, главния прокурор и т.н. – въз основа на изрично искане).

Второ, нарушен бе законът за БНБ, според който централната банка няма право да иска и приема инструкции от властите. Указвайки на БНБ да провери кои кредитни институции евентуално са се наели да финансират “Инерком”, премиерът се намеси в независимостта на централната банка. При това го направи не поради някакъв системен проблем (например, финансова криза), налагащ извънредни действия, а защото съзря в БНБ лесен инструмент за въздействие спрямо една частна сделка. Следващия път, когато на управляващите им се стори, че знаят най-добре кой е правилният инвеститор, изпълнител на обществена поръчка или договор за износ на боеприпаси, пътят вече ще е утъпкан.

За да се стигне дотук, бяха постлани и много добри намерения. Но по-важни бяха тези по-прикрити намеси, които доведоха до намаляване на доверието в институциите, имащи отношение към тази, а и към всяка друга голяма сделка.

ДАНС, например, понесе много критики заради това, че напълно пропусна провала КТБ. КЗК се прочу със склонността да дава експресни разрешения за знакови сделки, както и с неубедителната аргументация по делото за картел при горивата. КЕВР, по-конкретно в предходните си състави, изигра една от главните роли за регулативния хаос, заради който маса инвеститори в българската енергетика (включително ЧЕЗ) сега съдят държавата.

И  отново БНБ. Въпреки прегледа на активите на банките централната банка не успя да убеди, че е отстранила слабостите, които доведоха до провала с КТБ. Преди да бъде поискано от нея да се намеси в сделката за ЧЕЗ, централната банка допусна неясен собственик като купувач на Общинска банка.

На теория всички тези институции са независими. На практика тяхната независимост често е само оправдание и удобен повод за разграничаване при провал, както бе при фалита на КТБ.

Проверки и баланси

На теория управлението на държавата стъпва на разделението на властите и е налице мрежа от независими регулатори. Ако институциите действаха на база на разписаните правила и се чувстваха истински независими, те биха могли да се контролират взаимно. Това се нарича система на проверки и баланси. Без такава система разделението на властите и независимостта са само формалност. Тя позволява самоконтрол и отстраняване на грешки на ранен етап, тоест без да се налага премиерът или друг висш ръководител да реагира всеки път, когато се вдигне шум.

Тази система не работи добре у нас. Напротив, често институциите, които трябва взаимно да се контролират, и определени частноправни субекти действат в синхрон. Така бе например при злополучния опит за овладяване на “Дунарит“.

Механизмите за проверки и баланси включват съдебния контрол, правото на вето на президента, правото да се сезира Конституционният съд, решенията на Сметната палата и т.н.. Без да затъвам в излишни обяснения, вижда се, че много от тези пътища водят към системата на съдебната власт и парламента.

Народното събрание бе обезличено, не без мълчаливото съдействие на опозицията или част от нея. Това стана чрез множество извънредни закони, лобистки поправки, прокарани през задната врата (като промените в закона за посадъчния материал), чрез обезсмисляне на парламентарния контрол и вероятно сговаряне. Този стил до такава степен прояде парламентаризма, че дори когато искат да направят нещо полезно, депутатите сътворяват хаос, който се налага да поправят по познатата извънредна процедура. Пример бе блокирането на Търговския регистър поради желанието да се намери решение на проблема с неплатените заплати, като решението на така създадения проблем бе вкарано в последния момент чрез преходните разпоредби на първия попаднал закон (този за пазарите на финансови инструменти). Но все пак политиката не е тема на този сайт, докато финансите са. Ето примери от тази област – нито веднъж през последните години българското Народно събрание не е провело дискусия за приемането на отчета за изпълнение на държавния бюджет, нито е изслушало управителя на БНБ по отчета на институцията. Този инструмент за контрол не се използва.

Заобикаляне на законите

Не се чудете, че първата реакция на премиера Бойко Борисов в случая ЧЕЗ не беше да възложи на своите министри да проучат законовите възможности за реакция в случай на поява на неподходящ собственик на такъв стратегически актив, какъвто е енергийната мрежа. Такива законови инструменти съществуват. Но г-н Борисов не е свикнал много да се опира на закона, не и като нормална управленска практика.

Спазването на правилата е скучна дейност, а бюджетът изглежда като олицетворение на скуката. Правителствата на Бойко Борисов проявиха значителна изобретателност в заобикалянето на законите за публични финанси. Санирането вероятно бе най-яркият пример. Но не и последният. Само през тази година има още няколко случая. Кабинетът без обяснения прехвърли 120 млн. лева от бюджетния излишък в ДКК – поредно наливане на средства в тази мега компания, която се управлява изключително непрозрачно. Този ход не предизвика дори най-слаб интерес от опозицията. Става дума за сума, която надвишава почти пет пъти предполагаемите спестявания от мораториума върху т. нар. молекули, което бе централният спор около бюджета за 2018 г. Освен това още в началото на годината бяха одобрени допълнителни разходи за Държавния резерв от 108 млн. лева, плюс правото да обяви поръчки в изпълнение на инвестиционна програма на стойност 156 млн. лева, за която сякаш не се е знаело седмици по-рано. Това е грубо заобикаляне на закона за публични финанси и означава, че правителството задължава следващите бюджети с финансово необезпечени договори. И това не е пълният списък на извънредните разходи  (виж изследване на ИПИ тук).

Ръчно управление

Технологията на вземане на решения е също толкова важна, колкото правилата и кадрите. Голяма част от решенията в държавата се вземат от днес за утре, без оценка на въздействието*, без да се обсъждат алтернативи и без да се възлага след време да се отчете изпълнението и да се анализира резултатът. В последните години зачестиха закони, които се приемат за конкретен случай, често за конкретен човек.

В основата на цялата властова структура стои един свръхреактивен политик, премиерът Бойко Борисов. Той спасява лъвчета, нарежда кога да се изпускат язовири, изпраща правителствения самолет по задачи, казва на депутатите и общинарите дали да гласуват или не, разпорежда да се “пипне” Наказателният кодекс  и т.н. Понякога ръчното управление води до драматични обрати, както когато на депутатите от ГЕРБ бе наредено по спешност да сменят напълно позицията си и да отменят мораториума за новите лекарства. А след това най-първият измежду равните – председателят на парламента Цвета Караянчева се обиди на президента Румен Радев, когато последният заяви, че Народното събрание се е превърнало в нотариат.

Единоначалието е видимо и за инвеститорите. Репликата на изпълнителния директор на “Инерком” Гинка Върбакова, че премиерът е поискал да има контрол върху сделката може би не беше неволна грешка.

Такъв начин на управление е хаотичен и неефективен, но въпросът е дали ГЕРБ са в състояние да управляват другояче. Извънредните решения сякаш са неизбежни, когато правилата са само фасада, отчетността на институциите – формалност, а властите се сливат под общо управление от един център.

Но ръчното управление има и още една причина – това са скритите механизми на упражняване на власт. (Така както в една частна фирма, която е наполовина в сивия сектор, само малцина са наясно с второто счетоводство и шефът е принуден лично да се занимава с някои транзакции.) Паралелната власт не търпи писани правила.

С един удар

Това няма да свърши добре. На всяко действие отговаря равно по сила противодействие. В ефектната поза на всеки премиер или вицепремиер се оглеждат местни герои, които разсичат съответните проблеми със замах.

В подобна среда не е изненада, че желаещите да вземат правосъдието в свои ръце се радват на силна обществена подкрепа. Показа го и случаят с лекаря от Пловдив, който разстреля крадец-рецидивист, изглежда надвишавайки предела на неизбежната отбрана (доколкото показват събраните доказателства). По-важната част от тази история бе спонтанният протест, склонността  на големи групи хора да се идентифицират със стрелеца. Далеч съм от идеята да порицавам протеста, но той трябва да бъде разбран. Той показва, от една страна, че ежедневният тормоз от крадци-рецидивисти е достигнал нетърпимост и това в много голяма степен се дължи в неефективността на институциите. От друга страна обаче, протестът разкри за пореден път тревожната склонност към бързо отсъждане на база на непълна информация.

Водени от преследване на рейтинг (в добрия случай) масовите медии все по-често издърпват някой проблем от общия кюп и създават обществена истерия около него. Социалните мрежи засилват склонността към раздаване на присъди по бързата процедура, а политиците реагират на тези присъди, с което кръгът се затваря.  Но правосъдието по телевизора е точно толкова порочно, колкото и ад хок управлението на сложни системи.

Крайният резултат от този процес, ако не бъде спрян навреме, ще бъде ерозия на държавността.

* Парламентът въведе оценки за въздействието, но не наложи те да се правят сериозно.