Вкупом ненужни станаха (Втора част)

Продължение

Каква алтернатива?

Вероятно повечето читатели биха се съгласили, че предсрочни избори и дори смяна на управленската конфигурация ще възпроизведат досегашните проблеми (с малки вариации). Откъде тогава да дойде алтернативата?

Извънпарламентарната опозиция, обединена около “Демократична България” убеждава, че трябва да изнесем пред скоби съдебната реформа и укрепването на институциите. В това има голяма доза истина. Те обаче не успяха да убедят широката публика в правотата на тезите си, нито да привлекат сериозен интерес към своите приоритети. Трябва да се замислим защо е така. (Една характерна причина е известна липса на диалогичност от страна на радетелите на тази реформа.)

На първо място, укрепването на институциите и поставянето им в услуга на хората е много по-широка тема от съдебната реформа. За много хора много по-важен е ежедневният досег с други институции. Структурите към социалното министерство например са еталон за бюрокрация и бездушие и никой ръководител на  министерството не е успял да промени това. На второ място,  съдебната реформа е далечен и сложен проблем. Но за сметка на това залогът е голям. (Това се отнася и за дейността на други регулатори като КЗК, БНБ и КФН.) Необходимо е внимателно балансиране. Толкова сложни проблеми естествено се изместват на заден план от по-популярни и разбираеми теми. Ако това не е достатъчно, за да затихне интересът, малки усилия, вложени в обработка на общественото мнение и отклоняване на вниманието, биха имали голяма възвращаемост за заинтересованите лица. Това е част от механизма на информационната автокрация, за която пишат Сергей Гуриев и Даниел Трейсман.*

Това показва колко е важно да има силни и независими медии, които да слушат, да обясняват и да предупреждават. Съмнително е обаче, че българските власти могат да допринесат за спиране на упадъка на медиите. Обществото също не изглежда убедено, че трябва да финансира сериозните източници на информация. Остава слабата надежда, че началният импулс ще дойде от ЕС (чрез регулации, не чрез еврофинансиране). Прогнозата не е оптимистична.

А може би нещо друго трябва да се изнесе пред скоби?

Икономическа промяна

Без съмнение, в основата на всичко е начинът, по който бе разпределено богатството по време на прехода. Левите и десните все още спорят по подробностите и си делят вината (без изгледи да си я поделят до ноември 2019 г.). Но този родилен грях се възпроизвежда под нови форми през последните 10 години.

Практически не е възможен бизнес успех въпреки държавата – с изключение на ИТ услугите и производствата, които са директно интегрирани във веригите на доставки на крупни международни компании, с които властите у нас се съобразяват. Това не се дължи само на начина, по който бе извършена приватизацията и бяха разпределени останалите публични активи. Партията на властта посочва победителите по много други начини: чрез обществените поръчки, чрез слабия надзор във финансовата сфера (у нас има големи компании и медии, които съществуват благодарение на откраднатото от вложителите в КТБ, а преди това – от други банки), чрез достъпа до еврофондове и други публични програми (санирането). Ако не си добре с върхушката, вероятно ще чакаш повече за строителни разрешителни, еко оценки и т.н. И най-крайната мярка е използването на репресивните органи на държавата за разправа с конкуренти или прекалено независими предприемачи. Когато залогът е висок, спорното прилагане на правото не се ограничава до местни субекти, както показват последните решения на КЗК.

Но това не е цялата история. Отговорност за възхода на клептократичната държава носят смирените гласоподаватели. Тяхното смирение до голяма степен се дължи на бедността и неравномерното икономическо развитие и твърде големия дял на хората, чието препитание и социален статус пряко зависят от държавата и общините.

Това включва на първо място служителите в бюджетната сфера и държавните предприятия. Заетите в обществения сектор (545 хиляди или всеки четвърти) са над 23% от всички, но делът на хората, чието препитание зависи от държавата, е много по-голям. Наблюдателите причисляват към контролирания вот и работещите в предприятия на т. нар. олигарси или в места, където един човек е основен източник на работни места и доходи. Освен тях има значителен брой пенсионери (над 2.1 милиона) и други лица, разчитащи на социални трансфери. Техният брой надвишава броя на заетите в частния сектор, но – макар и с пенсии на ръба на мизерията, са по-малко заплашени от загуба на доход поради гражданска активност (това не изключва други фактори).

Голяма част са хората, които не се интересуват от по-добро управление в родината си, защото са физически или виртуални емигранти. Такива има и дори сред тези близо 1.8 милиона българи, които се водят заети в частния сектор (няма друго обяснение на странния факт, че болничните през лятото са повече отколкото през зимата).

Страхът, който се крие зад контролирания вот и гражданската пасивност, са пряко свързани с бедността и неравенството, както и с небалансираното регионално развитие.

Всеки, който иска да предизвика промяна, трябва да има план как да изкорени този тип зависимости, в чиято основа е слабата българска икономика. Бедните общества по-лесно допускат олигархични режими. Но е лесно е да се каже, трудно е да се промени. Елиминирането на ненужни регулации и модерно е-управление са задължителното начало. Тази промяна преминава и през финансовите модели. Неизползвани досега механизми като публично-частните партньорства или приватизацията на миноритарни дялове от държавни предприятия чрез борсата биха увеличили интереса към ефективността на държавното управление.

Нужни са още по-добро образование, което да не дискриминира гражданите според това къде са родени, както и ефективна социална и регионална политика, включително териториална реформа.

Програма минимум

Нямаме право да настояваме, че обществените отношения следва да са основани на правила, ако правилата са невъзможни за спазване. Да бъдем реалисти. Дълбокото вкорененото убеждение (особено в провинцията, където то се демонстрира явно), че правилата са за лузърите, има своите основания. Много са примерите, че който не може да се уреди по втория начин, губи.  Вярата във върховенството на закона започва да умира, когато човек се изправи пред невъзможни проблеми от типа на настаняване на детето в детска градина.

Калпавите правила са системен проблем. Те са свързани с корупция (някои може нарочно да са създадени така, че да подтикват към корупция), но също така са резултат на некомпетентност, липса на отговорност и зле проведени “реформи”. Както показват примерите с детските градини  – и на ограничен достъп до основни публични услуги.

Затова преди да спорят по големите теми, политиците трябва да отметнат малко досадна работа, за която всъщност им се плаща. Тя е свързана с укрепването на институциите, които те имат склонност да парцелират по феодален маниер. Иска ми се вярвам, че провалите от последните седмици могат да убедят лидерите в неотложността на тази задача.

Първо, механизмът за вземане на решения се нуждае от промяна. Водещ трябва да е принципът на ефективност. Критериите за оценка и подбор трябва да са заложени от самото начало и да се следват до края.  Това се отнася и за законодателния процес. Трябва да се гарантира спазването на основните правила (обществено обсъждане, предварителна оценка на въздействие, последваща оценка на въздействието и обратна връзка) и те да се осигурят организационно и финансово, а не да се имитират. Приемането на важни законови промени през преходните и заключителни разпоредби на друг закон (на едно четене) трябва да се спира от държавния глава само на това основание.

На второ място, работещи механизми за отчетност и контрол. Формално те са налице, но на практика управлението често е черна кутия. Повечето институции представят отчети и годишни доклади за дейността, но те често съдържат само гола статистика (нищо незначещи бройки). Трябва да има минимални изисквания за разкриване на информация в тези отчети и те да се заложат в устойствените актове. Докладите трябва да се концентрират върху показатели, които оценяват ефективността на институциите (например, реализирани икономии, брой лица, на които е осигурен достъп до публични услуги и т.н.), вместо върху бюрократични показатели като брой преписки.

Когато говорим за контрол върху работата на държавните институции, неизбежно опираме до споменатата съдебна власт и непоследователните мерки за борба с корупцията и конфликта на интереси. Възможностите на контрол обаче не се изчерпват само със съдебната система. Тук се включват още Сметната палата, АДФИ, инспекторатите…

Полезно ще е да се насърчи обратната връзка с гражданите и засегнатите лица и институции (често те са по-надежден коректив от проверяващите органи. ) Хората, които отговарят за работата със сигнали, запитвания и жалби, обикновено са най-ниското ниво в съответната администрация. Никой не анализира постъпващата при тях информация, като тази работа е затисната от тежък формализъм. Хората трябва да бъдат насърчавани да оставят мнения – например, за качеството на публичните услуги, които получават. По света има много добри примери (като се започне от поканите за отзиви, които прилагат големите сайтове до устройствата за оценка на обслужването, които са разположени на редица летища). Администрацията без съмнение ще се съпротивлява  или ще се опита да омаловажи оценките на клиентите. Чиновникът винаги ще предпочете да го оценява прекият му ръководител, комуто е свикнал да се подмазва, или да разчита на протекции. Затова е нужен единен стандарт за обработка на тези мнения. Притесненията на служителите, че ще получат незаслужено лоши отзиви, които отразяват по принцип недоволството от администрацията, може да се преодолеят, като се поставят възможности за оценки преди и след получаване на услуга (на входа и на изхода на сградите) и се отчита разликата между предварителните очаквания и последващата оценка. Изобщо поведенческите науки дават редица решения за по-добро насочване на публичните услуги, които са напълно непознати в българската практика.

Много решения могат да се заемат от частния сектор. Големите чуждестранни корпорации например насърчават служителите си да споделят нередности и закононарушения под закрилата на анонимността. Измислено е – има разработени технологични решения, които подпомагат този процес (whistleblowing systems).

Контролът трябва да се базира на оценката на риска от нарушения. Тази оценка може да се прави от външна организация, но критериите трябва да са публични. Институции като НАП и Инспекцията за труда, които прилагат риск-базиран подход за селектиране на проверяваните лица, могат да дадат пример, като разкриват принципите за за оценка на риска и критериите, по които се прави планът за ревизии и проверки (може и последващо). Това е нужно, за да се пресече възможността за използване на тези органи като репресивни чрез поръчване на проверки срещу опоненти (виж накрая).

На трето място е нужна промяна на правилата, по които се назначават и работят служителите в администрацията, така че да се прекъсне сливането на партия и държава и да се носи отговорност за провали в резултат от корупция или  некомпетентност. Такава реформа лесно може да се изроди във формализъм (и сега имаме излишък от правилници, стратегии и неработещи съвети), затова да се концентрираме върху минимум конкретни промени. Например:

  • Промяна на законите за администрацията и за държавния служител и кодекса за поведение, така че да се въведат конкурси за всички ръководители на дирекции, държавни и изпълнителни агенции и правила за кариерно израстване (вкл. ясни изисквания за квалификация и опит). В момента правилата, които уреждат кариерното израстване на държавните служители са сложни, а ефектът от тях е спорен. Но за тях поне има правила – например, двустепенен изпит за зачисляване на държавна служба. А единственото изискване към заместник-министрите, ръководителите на агенции и държавни комисии,техните заместници и областните управители е да имат висше образование. Като се има предвид стойността на дипломата за висше образование от много университети, тези занижени критерии разчистват пътя към висшите етажи на властта за хора, чието единствено достойнство е лоялност към прекия партиен покровител. Прието е тези назначения да бъдат политически и да се договарят на квотен принцип (подават ги, призна премиерът Бойко Борисов), а не по заслуги. Това не е редно. Правилата за висшите държавни служители, включително заместник-министри се нуждаят от пренаписване. В същото време, за да не се допуска капсулиране на администрацията, е добре да се има признаване на квалификация, придобита на сходна длъжност в частния сектор.
    Друг проблем е защитата от политически натиск. Формално има такива текстове в законодателството, но те са пожелателни. Трябва да има изрична забрана в съответните закони за получаване на инструкции от политически лица в сфери като обществените поръчки. Тази независимост следва да е скрепена с повишена отговорност;
  • Нужен е изцяло нов Закон за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани, с ясно разписване на хипотезите и дефиниция на понятието форсмажор и изключенията от него. Въвеждане на регресна отговорност при виновни действия и бездействия (отделно от наказателната). Сегашният закон е неясен и е писан повече с идеята да пази гражданите от репресивните органи, но не им дава защита, когато държавата не си гледа работата. А в Закона за администрацията присъства една изцяло пожелателната разпоредба за отговорността;
  • Въвеждане на гаранции за добро изпълнение (служебна отговорност). Предстоящото увеличение на заплатите в бюджетния сектор е добра възможност за такава непопулярна мярка. Това може да се отнася за ръководители на дирекции от специализираната администрация, на държавни и изпълнителни агенции и комисии, както и на лицата, с чийто подпис се разрешават значителни разходи на публични средства  (Алтернативата е застраховка за професионална отговорност за по-ниските нива, каквато има за адвокати, одитори, строители и т.н.). Така частният сектор (застрахователите) може да има коригиращо въздействие чрез оценката на риска от нарушения. Когато държавният служител е заложил “кожата” си, той по-лесно ще отхвърля натиск “отгоре” да допуска нередности.
  • От частния сектор може да се заеме управлението на работните процеси (със съответните технологии), така че да са ясни отговорностите и информационните потоци.

На четвърто място е въвеждането на ясни и проследими критерии за публичните разходи, подобряването на бюджетния процес, контрола над обществените поръчки и финансовите мерки. МФ трябва да е по-настоятелно в налагането на програмните бюджети, така че публичните средства да се отпускат за дейност, от която има ефект, а не за брой изработени документи. Това може да включва също финансови санкции за неизпълнение на поставените цели.

И пето, мерки срещу използването на репресивните органи, регулатори и други проверяващи инспекции като бухалки срещу неудобните. Това включва прозрачност на критериите, мерки за защита срещу административен произвол и отчетност.

Дали тези или подобни мерки ще са достатъчни, за да видим обществен напредък? Със сигурност – не. Не си въобразявам, че е по силата на един човек или група хора със сходен профил да съставят изчерпателен и точен списък от необходими действия, който да балансира всички обществени интереси. Това ни връща към големия проблем на нашето общество днес. То е съставено от групи хора, които не само не се срещат и не си говорят (освен когато са колективно облъчвани през телевизора), но и често имат погрешна представа едни за други. И ако трябва да сведа до нещо кратко посланието на този текст, то нека да бъде това:

Смисълът на демокрацията, както и смисълът на пазарните отношения е в обмяната на информация между хора с различна позиция и интереси (обратна връзка в широк смисъл). Когато тези механизми са допълнително блокирани или са изкривени, така че да осигурят лесни победи, тези ежедневни корективни механизми не работят. Тогава провалите настъпват неочаквано и шумно.


  • Guriev, Sergei and Daniel Treisman. 2018. Informational Autocracy: Theory and Empirics of
    Modern Authoritarianism (SSRN: https://ssrn.com/abstract=2571905)
Прочетете още: Извънредната държава