Предложението на депутатите Цветан Цветанов и Мустафа Карадайъ за отписване на публични вземания на вероизповедания, предимно на Главното мюфтийство, очаквано разбуни духовете. То бе защитено по категоричен начин от финансовия министър Владислав Горанов, но оставя множество въпроси.*

Необходимо е този случай да се разгледа без излишни емоции и така сякаш не засяга едно конкретно вероизповедание, а който и да е длъжник. Това не е въпрос на религиозна търпимост, а на принципи, справедливост и икономическа ефективност. Затова е важно да си отговорим на въпроса дали предложението е допустимо от гледна точка на правото, морала и целесъобразността.

Промяната се предлага с пар. 9 от законопроект за промени в Закона за вероизповеданията, внесен от двамата депутати на 31 януари. Този законопроект идва броени седмици след влизането в сила на по-сериозни изменения в същия закон (ДВ, бр. 108 от 2018 г.), които се отнасят и до финансирането на вероизповеданията, включително забрана за външно финансиране на разходи за заплати на свещеници.

В законопроекта няма информация за това какви задължения се засягат. Това тепърва ще се преценява. Предполага се, че сумата е 8.2 млн. лева, като над 8 млн. лева са задълженията само на Главното мюфтийство.

Един от аргументите за предлаганата амнистия е, че по този начин се гарантира финансова независимост на вероизповеданията и опазването им от външни влияния. Целта е да се ограничат ежегодните суми от (твърди се) 2 млн. лева, които постъпват от Комитета по религиозните въпроси на Турция (Дианет). Със същия аргумент по-рано бе въведен нов модел на финансиране на вероизповеданията, към които се отнасят (на база данни от самоопределилите се като източноправославни, мюсюлмани, католици и пр. съгласно преброяванията от НСИ) над 1% от населението. Моделът е подобен на този за финансирането на политическите партии – плаща се по минимум 10 лева на самоопределил се. По данни на НСИ от 2011 г. на база 5.76 милиона души в България има 4.37 млн. източноправнославни християни, 546 хил. мюсюлмани, 64 хил. протестанти, 49 хил. католици и 24 хиляди мюсюлмани – шиити. Данните на НСИ от 2011 г. показват, че границата от 1% от общия брой на преоброените лица се надскача и от протестантите (евангелската църква), ако под „преброените лица“ не се има предвид общият брой на населението, а посоченото като общ брой в съответната таблица. Това е въпрос, който е добре да бъде изяснен свеовременно. Законът предвижда още субсидията да e до 15 млн. лева (чл. 28, ал. 3).

Тъй като законът бе публикуван след закона за  държавния бюджет за 2019 г., се предлага средствата през настоящата година да се осигурят чрез преразпределение на суми с постановления на МС. Това е една от поправките, които предлагат лидерите на ПП ГЕРБ и ДПС сега. Иначе в приетия в края на 2018 г. закон е записано, че в бюджета се описват точно субсидиите за всяко вероизповедание.

Друга промяна, която предлагат Цветанов и Карадайъ, е свързана с максималните заплати на свещениците и другите служители в религиозните институции, за които се полага субсидия. Предлага се за свещениците това да е средната заплата в сектор Образование, а за останалите служители – средната заплата в обществения сектор (двете стойности почти се изравниха през последното тримесечие на 2018 – 1220/1222 лева).

Освен това религиозните общности се разтоварват от някои изисквания за финансов контрол – например, няма да представят първични счетоводни документи в дирекция „Вероизповедания“ на МС, за да се следят разходите им.

Амнистия или освобождаване?

Основната промяна безспорно е освобождаването от плащане по публични вземания към 31 декември 2018 г.

Предлагането „освобождаване“ има характера на данъчна амнистия (еднократен акт), но оставя много въпроси.

Повечето юристи смятат, че парламентът има право да гласува закон, с който да даде амнистия – финансова или наказателна  (чл. 84 от Конституцията). Фактът, че това не е правено досега по отношение на данъците, оставя редица въпроси за критериите и начинът, по който една данъчна амнистия следва да се извърши. Проф. Христина Вучева например твърди, че чл. 84 поначало се отнася само до наказателната амнистия,  не за данъчната.

При тези неясноти амнистията за мюфтийството е важен прецедент. От тази гледна точка предлаганият законопроект има последствия, които многократно надхвърлят неговия предмет. Той задава модел, по който евентуално да се вземат следващи решения за данъчна амнистия от парламента. (Вече има такова предложение – КЗК в един анализ на пазара на горива с предизвестен резултат, изненадващо предложи частична данъчна амнистия). Би било добре това да се прави с нарочен закон, в който критериите и редът за амнистията са подробно уредени, а мотивите да обхващат всички аспекти на въпроса и възможните алтернативи.

Прието е, че амнистията е еднократен акт на Народното събрание и се извършва със специален закон, като обхваща неограничен брой лица. Такава е практиката по отношение на наказателните амнистии, прилагани досега. Не е необходимо органът, който извършва данъчната амнистия, да бъде сезиран с молба за отписване на тези задължения.

За разлика от амнистията, опрощаването на данъци е правомощие единствено на президента и се отнася до задължения на конкретни лица, които са поискали това.

Чл. 168 от ДОПК предвижда опрощаване, а не амнистия като способ за погасяване на публични вземания. Това е така, тъй като амнистията поначало е изключение, еднократен акт. Следователно със закона, с който обявява амнистия, парламентът трябва да определи подробно условията за нея.

Както повечето законопроекти на настоящото Народно събрание, то избира най-семплия път. Амнистията в законопроекта на Цветанов и Карадайъ се дава чрез един-единствен параграф. Точната формулировка дори не е амнистия, а „освобождаване от плащане“. Думата амнистия обаче се употребява в мотивите.

Пълен хаос

Налице са много неясноти. На първо място, обхватът. Според проекта това са всички задължения на регистрираните вероизповедания по чл. 162, ал.2 от ДОПК, тоест всякакви публични вземания. Това означава, че предлаганото освобождаване надхвърля понятието данъчна администия и е съмнително, че авторите на проекта са положили достатъчно грижа, за да установят всички засегнати институции и последиците от своето предложение. Съмнително е също така, че сумата от 8.2 млн. лева е крайната сума на задълженията, които ще бъдат отписани. Твърде възможно е тя да е по-висока.

Включват се  например задължения по местни данъци към общините (храмовете са освободени от такса смет, считано от 2016 г., но имат натрупани дългове за предходни периоди), но няма оценка за въздействието върху техните бюджети. Голяма част от неплатените дългове към бюджета в случая са за осигуровки. Като се има предвид характерът на това публично задължение, би било редно поне да се предвиди компенсация за НОИ.

Има твърдения (изказване на депутата Валери Симеонов), че по-голямата част от задълженията на мюфтийството се отнасят до съдебни разноски по дела за вакъфските имоти, които мюсюлманското изповедание е загубило. Това са вземания на съдебната власт и амнистирането им със закона на Цветанов и Карадайъ със сигурност ще предизвика спорове и ответна реакция.

Освобождаването следва да обхване „неплатени към 31 декември 2018 г. публични вземания“, включващи главници, лихви и разноски по тях. От този текст не става ясно дали се имат предвид вземания, които са били дължими към 31 декември или такива, които са възникнали към същата дата? Не е ясно и към коя дата се определят лихвите и разноските. Например, включват ли се вземания, които се отнасят за декември 2018 г., но срокът за плащането им не е изтекъл? Ако главницата не е „платена“ до 31 декември, амнистията ще обхване ли и начислените лихви за периода от 1 януари до датата, на която се извърши „освобождаването“. И още много такива въпроси, които предвещават хаос.

В текста на господата Цветанов и Карадайъ не е посочено, че става дума само за задължения с изтекъл срок за плащане. Тоест възможно е да бъдат заявени за отписване дори задължения по осигуровки, начислени към м. декември 2018 г.

Тъй като волята на законодателя е неясна, тежестта по тълкуването ще падне на компетентния орган.

Липсата на ясни критерии, оставя решението за това дали да се отпишат дългове или не в ръцете на изпълнителната власт – това е излизане извън правомощията, определени с Конституцията.

Редът за извършване на това „освобождаване“ също е опростен. Остават редица неясноти във връзка с евентуални обжалвания („оспорвания“, според текста на вносителите). Няма срок, в който съответните администрации трябва да се произнесат по искането.

Според законопроекта, молбата за амнистия се подава до компетентния орган, установил публичното вземане. Пак той се произнася по искането. Кой е компетентният орган законопроектът не разяснява. Казва се само, че производството е по реда на ДОПК и АПК. Следователно, следва да приемем, че органът, издал акта, се определя по реда на чл. 166  ДОПК или това е съответната администрация, с чийто акт се установяват публични вземания (например,може да е дори КАТ). Възможно е да възникнат въпроси относно това дали органът, установил публичното вземане е този, който е издал първоначалният акт, например, в случаи на обжалване.

Съгласно ДОПК публичните вземания се установят както чрез ревизионен акт, така и чрез декларация, която се подава от самото данъчно задължено лице (например, това се отнася за текущите осигурителни задължения). Това също може да породи определени неясноти, особено в случаи на последваща ревизия и/или начислени лихви.

Тези неясноти ще затруднят работата на приходните агенции и другите прилагащи органи в бъдеще. Например, как следва да се действа, ако в декларация по Закона за ДДС (освободена доставка са религиозните дейности, но не и наемите) погрешно са посочени по-големи задължения, които са били обхванати от амнистията, но последваща ревизия установи друго?

За да се избегнат такива неясноти, би било по-правилно да се запише, че подлежат на амнистия само публични вземания, които са установени с влязъл в сила акт и подлежат на принудително изпълнение.

Текстът не е обсъждан в бюджетната комисия, а становището на МФ съдържа само някои редакционни поправки.

Накратко, предлаганото с параграф 9 решение е непълно, неясно и ще породи множество практически проблеми.

Слаби мотиви

На следващо място, стои въпросът с мотивирането на това решение. В мотивите на законопроекта е записано кратко – „за изпълнение на целите за финансирането чрез целева субсидия за текущи разходи“. Има се предвид, че годишната субсидия за мюфтийството ще отиде за покриване на задълженията към държавата и няма да останат средства за покриване на разходите му заплати, каквато бе целта на промените от края на 2018 г.

Трябва да е ясно, че амнистията е крайна мярка, до която се прибягва сами при наличие на надделяващ обществен интерес. Това е така, тъй като отписването на данъчни задължения на даден субект силно нарушава мотивацията на останалите данъкоплатци. Следователно, до амнистия на данъчни задължения – особено когато е селективна, трябва да се прибягва само при наличие на широк обществен консенсус. Това може да се случи например, ако обществото е убедено, че натрупаните задължения са непропорционално високи – например, защото не са били определени съобразно доходите, или ако на лицата, които са натрупали задължения, са били възложени важни обществени задължени, но те са били системно недофинансирани.

Поправянето на минала несправедливост също може да бъде мотив за амнистия, но това обикновено е трудно да се установи по безспорен начин.

Официалната цел на предлаганото „освобождаване от плащане“ е, за да се осигурят средства за издръжка, така че вероизповеданията да не зависят от чужди държави (тоест от Турция). В подкрепа на тази цел не се представят доказателства, разчети или прогнози.

Ние не сме в състояние да преценим дали са налице достатъчно силни мотиви в случая с амнистията на мюфтийството. Финансови отчети липсват и не сме известени за това как са натрупани тези задължения. Не можем да преценим дали субсидията (както и за другите вероизповедания) е достатъчна. Не знаем с какви имоти и други привилегии разполага мюсюлманското вероизповедание (както и БПЦ). Не знаем дали е вярно твърдението за 30 млн. лева приходи от наеми годишно, изразено от бившия главен секретар на мюфтийството пред BTV. Главният мюфтия Мустафа Хаджи каза след срещата си с премиера Бойко Борисов, че не е счетоводител, но приходите от наеми не са достатъчни. „Важно е да запазим мира, знаете какво стана в другите държави в региона”, добави многозначително той. Смущаващ факт e, че самото мюфтийство не крие, че е узнало за пълния размер на задълженията си през последните години. Това не говори за добра финансова дисциплина.

Главният мюфтия каза нещо, на което малцина обърнаха внимание – според него тези задължения са натрупани от 2005 г. насам. Те би трябвало да са отписани по давност, освен ако не са били разсрочени. Вероятно и двете хипотези са верни (как се разсрочва дълг, за който настоятелствата по места са започнали да информират централата едва след 2016 г. ). МФ също трябва да обясни дали въпросните задължения са несъбираеми и защо. Накратко, не е възможна преценка за обосноваността на мярката, без да е известно какви задължения и към кои институции се отписват и каква е историята на този дълг.

Когато се осигуряват привилегии, това предполага насрещни отчетност и контрол. Лошата история с намеса на държавата в църковните дела не отрича финансовия одит и контрола за използването на средствата от държавната субсидия. Публичността на финансовите отчети не е заплаха за независимостта.

Фактът, че държавата не е създала работещ механизъм за финансиране на вероизповеданията, като в същото време си събира дължимото от тях, не е израз на великодушие, а предпоставка за недоверие.

Защитавайки предложението за „освобождаване от плащане“, финансовият министър Владислав Горанов каза нещо, което един финансов министър никога не бива да казва: Предлаганата за опрощаване сума от над 8 млн. лева е малка на фона на 40 млрд. лева приходи на бюджета. В случая говореше не пазителят на държавната хазна, а само амбицията на политика. Но Горанов каза и още нещо, което подсказа, че политическата воля предполага по този въпрос всякакви принципи, включително европейските, да отстъпят на заден план .

Запитан дали законопроектът не е държавна помощ, той отрече, тъй като не ставало дума за търговска дейност. Това не е вярно. Европейската комисия и Съдът на ЕС имат достататъчно категорични становища какво е предприятие за целите на чл. 107 от Договора за функциониране на ЕС, уреждащ държавната помощ.

Единственият критерий от значение по отношение на държавната помощ е дали предприятието осъществява стопанска дейност, твърди ЕК. Прилагането на правилата за държавна помощ, освен това, се отнася и за юридически лица с нестопанска цел, които могат да предлагат стоки и услуги на даден пазар. Когато юридическото лице осъществява и нестопанска дейност, правилата за държавна помощ се прилагат по отношение на стопанската дейност. Това предполага в самия законопроект да има разграничение между религиозна, социална, образователна и, от друга страна, стопанска дейност. Доколкото регистрираните вероизповедания извършват стопанска дейност (отдаване под наем и др.), то те следва да се съобразяват с правилата за държавна помощ на ЕС.

Едно от тези правила, специално по отношение на данъчните амнистии е липсата на селективност спрямо определени предприятия и сектори – те трябва да не са приложими за конкретни лица, а за широк кръг субекти. Освен това данъчна амнистия се допуска, ако тя насърчава доброволното плащане и насърчава събираемостта. Законопроектът по никакъв начин не мотивира такава цел и както стана дума обхваща задължения, които не са само за неплатени данъци. (виж тук).

Законопроектът, предложен от господата Цветанов и Карадайъ, не е съобразен с изискванията на ЕС. Той не съдържа достатъчно мотиви, нито работещи правила. Приемането му в този вид изпраща лош сигнал към българските данъкоплатци.


  • На 13 март ГЕРБ оттеглиха предложението. Ще бъде предложено разсрочване.