За корупцията и властта като източник на ренти и облаги

Франсис Фукуяма

Корупцията е определящата черта на 21 век, така както идеологическата борба между демокрацията, фашизма и комунизма бяха определяща черта на 20 век, пише Франсис Фукуяма във водещата статия за сборника, съпътстващ международната среща, посветена на корупцията в Лондон, провела се през май.
Той предлага да се използва като критерий за качеството на управлението степента на корумпираност на държавата, тъй като това говори повече за нивото на развитие, отколкото степента на демокрация.
Тя съществува в различни форми – от подкупите в спортните организации като ФИФА до кражби от офшорни сметки. Фукуяма се фокусира върху политическата корупция, разбирана като злоупотреба с публична власт в частна полза.

Фукуяма отбелязва, че корупцията започва да се възприема като обществено зло, едва когато държавата и обществото започнат да различават

частно и публично.

Представата за това, че управляващата класа е пазител на общественото благо е характерна за системата, която Макс Вебер нарича патримонализъм – политическата власт се разглежда като вид частна собственост, която може да се предаде на потомците. В династичните времена нямало смисъл да се говори за корупция.
Концепцията, че управниците не просто притежават своите владения, но са пазители на по-широкия обществен интерес, се очертава постепенно през 16 и 17 век. Теоретици като Жан Боден, Томас Хобс и Самуел фон Пуфендорф започнаха да твърдят, че един владетел може да бъде легитимиран като суверен не от право на собственост, а от един вид социален договор, с който той защитава обществения интерес – преди всичко, общия интерес от мир и сигурност.
Самата идея, че е налице потенциален конфликт между публичния и частния интерес се появи със съвременните европейски държави. В тази връзка Китай победи Европа с близо 1800 години, бидейки една от най-ранните цивилизации, разработили концепцията за

безличната държава, която е пазител на колективния обществен интерес.

Днес дори традиционните монарси като тези в Арабския свят твърдят, че обслужват по-широкия обществен интерес. Оттук и явлението, което политолозите наричат neo-patrimonialism – политическите лидери се правят, че служат на общественото благо. Но всъщност тези елити влизат в политиката, за да извличат ренти или ресурси и за да се обогатяват за сметка на останалите.

Хората, които живеят в богатите страни, често гледат на страните, проядени от системна корупция, като на отклонение от нормата. Но истината е, че допреди няколко века на практика не е имало съвременна некорумпирана държава.
Според Фукуяма преходът от (нео)патримониализъм към съвременната безлична държава е по-труден отколкото преходът от авторитарзм към демокрация.
Той смята, че причините за корупцията са политико-икономически – запазването на рентите и роднинските взаимоотношения на властта и бизнеса.
Съществуват големи различия между страните по качество на управление, както и според

типовете корупция.

Съществуват две отделни явления, свързани с корупцията, смята Фукуяма. Първото е създаването и извличането на ренти, а второто – покровителство или клиентелизъм.

В икономиката рентата се определя разлика между разхода за продължаване на производството на дадена стока и услуга и нейната цена. Един от източниците на рента е дефицитът – рентите на природни ресурси съществуват, тъй като продажната цена, например, на петрола надхвърля разходите по добива.

Рентите също така могат да бъдат създавани по изкуствен път от правителствата. Много от най-разпространените форми на корупция се въртят около възможността на правителствата да създават изкуствен недостиг чрез регулации и лицензи. Митата върху вноса ограничават импорта и създават ренти за правителството; една от най-разпространените форми на корупция в света е в митниците, където митничачарят може да вземе подкуп, за да наложи по-ниско мито или за да ускори процеса на оформяне на вноса.

Лекотата, с която държавата може да създава ренти чрез данъците или регулациите си, кара много икономисти да отричат рентите изобщо като нарушаване на ефективното разпределение на ресурсите.
Но макар че с рентите може да се злоупотребява, те също имат напълно легитимни цели. Най-очевидният пример на „добра“ рента е патентът или авторското право, чрез които правителството дава на създателя на идея или творческо произведение изключително право да се ползва от приходите от тях за определен период. Икономистите Муштаг Хан и Джомо Кваме Съндърам (2000) посочват, че много азиатски правителства са насърчавали индустриализацията, като позволявали на облагодетелстваните фирми да генерират свръхпечалби, при условие че ги връщат като нови инвестиции. Въпреки че отваря вратата за корупция, това позволява по-бърз растеж.

Клиентелизъм е размяна услуга от покровителя към клиента в замяна на лоялност и политическа подкрепа. Тази услуга може да е индивидуално назначение или карта „Излез от затвора“ за роднина, както и обществено благо или политическо решение, което се отнася до по-широка група хора. Покровителството понякога се различа от клиентелизма по мащаби, като в първия случай имаме услуги лице в лице, които съществуват в авторитарни и демократични държави. Клиентелизмът включва размяна на услуги в по-голям мащаб и често изисква йерархия от посредници. Той съществува предимно в демократичните страни, където трябва да се мобилизират големи групи хора (Piattoni 2001 г., стр. 4-7).
В съвременната демокрация се предполага, че гражданите гласуват на база политическите обещания за публични политики. Техният избор би трябвало да отразява общите възгледи за това кое е добро за обществото като цяло. Но всъщност гласоподавателите гласуват според своя интерес. В клиентелистките системи, програми, които би трябвало да помогнат на всички бедни хора, например, в крайна сметка се ползват само от тези бедни, които подкрепят конкретен политик. Това отслабва подкрепата за ефективни универсални политики и запазва съществуващите социални неравенства.
Има основание да се мисли, че клиентелизъм всъщност е ранна форма на демократично участие. В Съединените щати и други страни това беше начин за мобилизиране на бедните избиратели и затова ги насърчава да участват в една демократична политическа система. Това не е оптимална форма, но все пак предполага някаква отчетност и се различава по-деструктивната форма на корупция, в която един политик просто краде от държавната хазна в полза на семейството си. Проблемът с клиентелизма е, че той често се преобразява до система за присвояване.

Трябва да се прави разлика между

корупция и лош управленски капацитет.

„Анти-корупция и доброто управление“ се превърна в чест лозунг и някои хора се отнасят към доброто управление и липсата на корупция като към едно и също. И все пак напълно чистата бюрокрация може да е некомпетентна или неефективна, докато корумпираните служители могат да предоставят добри услуги.

Доброто управление изисква ресурси и зависи от уменията и знанията на служителите, както и от това дали са им дадени достатъчно самостоятелност и авторитет, за да изпълняват задачите си.
Корупцията подкопава управленския капацитет (например, чрез замяна на квалифицирани служители с политически назначения); обратно, високо професионалните бюрокрации са по-малко склонни да вземат подкупи. Но все пак доброто управление е много по-голяма задача от борбата с корупцията.

За преодоляването й са необходими политическа воля, широка коалиция на различни обществени сили, които осъзнават вредите на корупцията и съвместни усилия на държавата и обществото по осигуряване на ефективната работа на институциите.
Пътят може да се окаже много дълъг, предупреждава Фукуяма. Той изисква икономически растеж и усилията на една образована класа.

Демокрация и политически упадък

съд

Втора част на есето на Франсис Фукуяма

Това не значи, че трябва да сме доволни от действието на демокрацията през последните десетилетия. Моята хипотеза за край на историята никога не е била прогноза за триумф на либералната демокрация. Тя оцелява само защото хората искат да се борят за върховенството на закона, човешките права и подотчетност на политиците.
Големият проблем е неспособността да се осигури това, което хората искат от правителствата: лична сигурност, споделен икономически растеж и основни публични услуги (образование, здравеопазване, инфраструктура). Защитниците на демокрацията се фокусират върху ограничаване на властта на тираничните държави, но не и върху това как да се управлява ефективно. Те се интересуват повече от „контролиране, отколкото от енергизиране на правителството”, по думите на Удроу Уилсън.

Това беше провалът на Оранжевата революция в Украйна през 2004 г., която катурна Виктор Янукович за първи път. Хората, които дойдоха на власт в резултат на тези протести – Виктор Юшченко и Юлия Тимошенко – изхабиха енергията си във вътрешни разправии и сенчести сделки. Ако на власт бе дошла ефективна администрация, правителството би могло да наложи своята легитимност, включително сред руско-говорящите региони на Изток. Вместо това демократичните сили се дискредитираха и подготвиха почвата за връщането на Янукович през 2010 г. и оттам за кръвопролитията от последните месеци.

Индия бе задържана от подобна липса на ефективност, сравнено с авторитарен Китай. Индийската демокрация, макар и да съществува от 1947 г., не е много привлекателна при по-щателен преглед. Ширят се корупция и покровителство; 34% от победителите на скорошните избори имат висящи криминални дела, включително за убийство, сексуално насилие и отвличане. Законът е толкова бавен и неефективен, че много ищци умират без да дочакат процес. Индийският Върховен съд има 60 000 нерешени дела. Сравнена с Китай, най-голямата демокрация в света е с вързани ръце да осигури модерна инфраструктура или основни услуги като чиста вода, електричество и основно образование. Нарендра Моди, хиндуистки националист, който в миналото си толерираше антимюсюлманското насилие, наскоро беше избран за министър-председател от впечатляващо мнозинство с надеждата, че той ще намали по някакъв начин целия брътвеж на рутинната индийската политика и действително ще направи нещо.

Американците, повече от останалите, често не успяват да разберат необходимостта от ефективно управление, фокусирайки се върху ограничаването на властта. През 2003 г. администрацията на Джордж У. Буш, изглежда, вярваше, че демократичното управление и пазарната икономика ще се появят спонтанно в Ирак след като бъде премахната диктатурата на Саддам Хюсеин. Той не можа да разбере, че те възникват от взаимодействието на сложни институции – политически партии, съдилища, права на собственост, споделени национална идентичност, които са се развили в напредналите демокрации, в продължение на много десетилетия, дори векове.

Неспособността за ефективно управление достигна самите САЩ. Конституцията, умишлено проектирана да предотврати тиранията чрез множество проверки и баланси на всички нива на управление, се превърна във ветокрация. В поляризираната – истински отровна – политическа атмосфера на днешен Вашингтон, правителството се оказа неспособно да се движи ефективно както напред, така и назад.
Противно на истерията от двете страни, САЩ са изправени пред много сериозен дългосрочен фискален проблем, който все пак е решим чрез разумни политически компромиси. Въпреки, че икономиката на САЩ продължава да бъде източник на чудотворни иновации, американското правителство едва ли е източник на вдъхновение по света в настоящия момент.

Двадесет и пет години по-късно, най-сериозната заплаха за хипотезата за края на историята не е, че съществува по-добър модел, който някой ден ще замести либералната демокрация; нито ислямистката теокрация, нито китайският капитализъм се справят по-добре. След като обществата се качат на ескалатора на индустриализацията, социалната им структура започва да се променя по начини, които повишават изискванията за участие в политическия живот. Ако политическите елити отговорят на тези изисквания, ще се стигне до някаква версия на демокрацията.

Въпросът е дали всички страни неизбежно ще се качат на този ескалатор. Проблемът е преплитането на политика и икономика. Икономическият растеж изисква минимални институции като спазване на договорите и надеждни публични услуги. Но тези основни институции се създават трудно в ситуации на крайна бедност и политическо разделение. Исторически страните са излизали от този капан благодарения на случая, при което лоши събития (като войните) създават добри неща (като съвременното управление).

Вторият проблем, който не засегнах преди 25 години, е за политическия упадък – ескалатора, водещ надолу. Всички институции могат да се западнат в дългосрочен план. Те често са непреклонни и консервативни, правилата, отговарящи на нуждите на един исторически период, не са уместни, когато външните условия се променят.
Модерните институции, проектирани да бъдат обективни, често се завземат от влиятелни политици с времето. Естествената човешка склонност да награждава семейството и приятелите създава привилегии, които съсипват свободните общества. Богатите стават по-богатите не само заради по-високата възвращаемост на капитала, както твърди френският икономист Томас Пикети, а и защото те са имат превъзхождащ достъп до политическата система и могат да използват връзките си, за да прокарват интересите си.

Технологическият прогрес е непостоянен в разпространението на своите ползи. Иновации като информационните технологии разпространяват влиянието, тъй като правят информацията евтина и достъпна, но те също подкопават нискоквалифицираните работни места и заплашват съществуването на широката средна класа.

Никой, който живее в установена демокрация, не трябва да е самонадеян за нейното оцеляване. Но въпреки краткосрочните приливи и отливи, силата на демократичния идеял отстава огромна. Виждаме я в масовите протести, които продължават да избуяват от Тунис до Киев и в милионите бедни хора, които се местят всяка година от места като Карачи и Гватемала към Лос Анжелис или Лондон.

Франсис Фукуяма е старши научен сътрудник в Станфордския университет. Книгата му „Политически ред и политически упадък: От индустриалната революция на глобализацията на демокрацията“, ще бъде публикувана на 1 октомври. Есето е публикувано в „Уолстрийт Джърнъл“, със съкращения.

Прочетете още:
Фукуяма за неолиберализма
Демокрация и икономически растеж