Смаляването на реформите

Хората, които не обичат да се задълбочават, са научили добре няколко неща за реформите. Първото е, че те изискват политическа воля. Второ, не трябва да се наливат пари в нереформирани сектори (макар някои да казват още, че самите реформи също искат пари). Третото е, че те трябва да се направят през първата година  от мандата и не преди избори, когато трябва да се печелят гласове. И четвърто, ако не се правят реформи, побеждава статуквото.

На практика животът е много по-сложен от битката между реформи и статукво и затова често се случва цитираните четири постулата да не дават достатъчно добро обяснение за постоянно недовършените реформи. Макар на теория да изглежда, че ГЕРБ, разчитайки на ад хок коалиции, успява да осигури реформаторското мнозинство.

Не е достатъчно да се каже, че реформите бяха смалени, защото политиците не обичат непопулярните мерки. Много зависи от технологията, по която се изработват реформите и от това как те са обяснени на хората.

Половинчати успехи

Преди първата лятна ваканция на 43-тото Народно събрание имаме, по думите на премиера, една цяла реформа – пенсионната, и няколко направени до средата – съдебната и здравната (за образователната той замълча). Но пенсионната реформа – въпреки че бе договорена по образцова процедура, се оказа компромис, който няма да реши проблема с дефицитите в НОИ, което е едната й главна цел. И макар тя да обещава постепенно увеличение на пенсиите с 40% (заради промяна на коефициента), липсват гаранциите, че това решение няма да бъде преразгледано.

Съдебната реформа не устоя на натиска на „статуквото“ и след зрелищни усилия на системните партии (по Лютви Местан) тя бе смалена до нещо, чиято основна роля е да легитимира новото сътрудничество на ГЕРБ и ДПС.

Здравната реформа тепърва ще поставена под натиск – когато екипът на Петър Москов ограничи достъпа до незабавно безплатно лечение за редица заболявания, а фармацевтичното лоби започне да изпраща предупреждения за възможен недостиг на лекарства.

Така че ако преброим, резултатът не е една цяла реформа и две половинки, а две зачертани възможности за радикална реформа (пенсионната и съдебната) и още поне две на път с възможност да се объркат. При това и в пенсионната и в съдебната система предстоят още промени.

Но Борисов не унива: „Най-голямата реформа, случила се в България, си я движа аз – строя пътища“, каза преди време той. Това не бе обикновено самохвалство, както когато се кандидатира за футболист на годината. Премиерът доста добре усеща, че хората са уморени от реформи, не ги разбират, не харесват, че не ги разбират, а това, което разбират, ги плаши. Затова им предлага нещо, което да достигне до тях.

Нон стоп реформи

Основната грешка на политиците, които търсят промяна на икономиката и социалните институции към по-добро, е, че допуснаха превръщането на реформите в клише. Цяла една коалиция (РБ) потърси политическата си идентичност около тази дума.

Това не е работещо. В малко страни от ЕС (с изключение на Гърция – по обясними причини) има подобна фиксация върху реформи по принцип. В Италия, например, също говорят за реформи, но там се има предвид нещо конкретно – най-вече промяната на някои закостенелите норми от трудовото законодателство. В САЩ в момента върви яростен дебат за минималната заплата; по-рано там имаше гигантска по обеми промяна на финансовите регулации, както и оспорвана реформа на  здравното осигуряване, но не и финансова реформа и здравна реформа със срок постоянен.

Както във вица за стария адвокат и сина му, у нас някои реформи сякаш никога няма да свършат, за да има какво да обещават политиците на избори. Образованието, в което не продължаването, а спирането на реформите в един момент ще е истинската добра новина, е подходящ пример.

Страхът от разплитането на големите проблеми често води до поредици от миши стъпки, а това – както показва задълбочаващият се проблем на НЕК, не само отлага решението, но и увеличава цената, която обществото в крайна сметка ще плати.

Пенсионният и здравният модел бяха въведени в началото на века и скоро след това започна да се говори за реформирането им. В някои случаи последващите промени бяха отказ от предварително фиксирани ангажименти: пример са изоставеният график за изравняване на осигурителната вноска на работника и служителя, както и неспазеното обещание за увеличаване на вноската за допълнителна пенсия. Тези постоянни промени, обикновено продиктувани от конюнктурни съображения, намалиха предвидимостта на бизнес средата. Много често постоянните промени, дори когато са за добро, увеличават разходите по спазване на регулациите, както ще ви каже всеки главен счетоводител.

Фиксацията върху реформите, без достатъчно добър план и индикатори за напредък, създаде и стрес в системите. Можем без особено затруднение да видим, че политиците и чиновниците се научиха да оцеляват в тази среда, като развиха уменията си за имитация на дейност.

Агенти на промяната

Има огромно значение откъде идва началният тласък за реформите. В редица сфери – от енергетиката до образованието, влошаващите се резултати са достатъчна причина да се търси промяна. Натискът за рефоми обаче рядко произтича от гражданите, които имат най-голям интерес от тях. Понякога инициативата е на бизнеса, понякога един или друг политически субект се опитва да се легитимира чрез идеи за реформи. Но много често това е външен натиск, формализиран чрез мониторинговите доклади и други препоръки на Европейската комисия. Отговорът на този натиск често е формален.

Каквато и експертиза да имат хората от Брюксел, те не могат да предвидят всички ефекти от мерките, които предлагат. Те нямат достатъчно информация (тя все пак се пресява от правителствата), за да формулират най-точната диагноза и лечение. Нито носят отговорност за бюджета, до което опират повечето мерки.

Големият проблем е разминаването между интересите на тези, които биха спечелили от реформите и тези, които ги прокарват. Привидността има значение – дори промените в Конституцията в крайна сметка да са успешни, нещата се стекоха така, че РБ вече няма да извлече никакви дивиденти от успеха.

Асиметрия

В повечето сфери решенията се вземат от представители (агенти) – такива не са само институциите на представителната демокрация, но и организациите, представляващи гражданското общество, малка част от които се издържат от членски внос, както и представителите на работниците и работодателите в тристранния диалог. Разминаването между тях и интересите на хората, от чието име действат, е класически проблем.

Тези институции са ефективни, когато търсят промяна от името на малка група, но ползата от тях се размива, когато става дума за интересите на обществото като цяло. Това естествено ги тласка към ефектни (разбираеми) мерки, но намалява мотива им да застрашават статуквото, преди ситуацията да е станала очевидно нетърпима.

Източници на съпротива

Другият класически проблем, пред който са изправени непопулярните мерки като тези в енергетиката или лекарствената политика, е по-силната позиция на организирания малцинствен интерес. Изглежда, че по-лесните реформи са тези, които засягат всички по малко, отколкото промените, които засягат интересите на отделна група. Сблъсъкът между едрия бизнес след планираното поскъпване на електроенергията за свободния пазар и  представителите на ВЕИ сектора бе класическо противопоставяне на групи със специални интереси. Виждаме го и в пенсионната реформа, където от години тежестта се понася от масовата трета категория за сметка на отстъпки пред привилегированите групи.

За да се демонтират подобни привилегии, е необходим последователен план и внимателно балансиране на интересите. При един силно фрагментиран парламент и доста голяма зависимост на едрия бизнес от държавата, това е предпоставка за тематични коалиции и размени, при които общият резултат е по-малък от сумата на съставящите го.

Но реформите, които засягат масата, макар рядко да предизвикват организиран отпор, също се сблъскват с трудности и глуха съпротива. За повечето хора не е оправдано да отделят време и усилия, за да формират позиция по въпроса (рационално невежество) и да я защитават.

В това е провалът на медиите, които се ограничават до цитати и  все по-рядко успяват да обяснят на широката аудитория смисъла и ефектите от една или друга промяна.

И други действащи лица

Една успешна концепция за реформи предполага да се дефинират по-точно ролите на действащите лица и етапите за изпълнение, наред с възможните рискове, компенсирането на уязвимите групи и страничните ефекти.

Под действащи лица имам предвид институциите, ангажирани в реформата, институциите, които оценяват ефекта от реформата, представителите на гражданското общество, организациите, които са засегнати от реформата, не на последно място – политическите сили.

Очевидният дефицит е при независимите институции, които оценяват ефекта от реформите. У нас практически няма такива центрове. Повечето тинк танкове и немалко от експертите, които формират общественото мнение, са на издръжка на американски или руски фондации. След закриването на АИПР единственият голям независим икономически институт е този на БАН, има и няколко профилирани центъра, но тяхното участие в публичния дебат е спорадично.

Индикатори и обратна връзка

Съществена част от рамката на реформите са индикаторите за изпълнение. Това е слабото място на всички проекти. Ако не знаеш къде си тръгнал, винаги стигаш някъде другаде, а за да знаеш, са необходими точни координати.

Дори образцовата като технология пенсионна реформа няма изведени  индикатори, които да позволят на обществото да следи напредъка. Това е съществен пропуск особено на фона на огромните възможности, които разкриват ИКТ и революцията на данните.

Един добър пример за такива индикатори са сайтовете на британското правителство (виж например тук). Те ви дават възможност с минимални усилия да проследите какво е свършено в съответните области.

Това трябва да се комбинира със засилване на механизмите за контрол и реакция на информацията, постъпваща чрез каналите за обратна връзка – сигнали на граждани, съдебни решения, анкети, статистически показатели и др.

Как ДПС овладя съдебната реформа

Новият проект за промени в Конституцията, чийто вносител е и Делян Пеевски, предвижда разделяне на ВСС на съдийска и прокурорска квота, разширяване на провомощията на инспектората и право на Висшия адвокатски съвет да сезира Конституционния съд. Други четири предложения, включително тайното гласуване по кадрови въпроси, отпаднаха. От политическа гледна точка това бе по-лош резултат от нищо.

Прочетох повечето анализи по темата (не съм юрист), за да науча, че разделянето на ВСС наистина е стъпка в правилна посока. Опит за манипулация бе да се твърди, че народът се интересува повече от бърз и ефективен процес, а не от вътрешните работи на висшата съдебна номенклатура (каза го по едно време и Борисов). Там още през 90-те бе заложена възможността за изграждане на тази сложна система от зависимости под прикритието на независимостта на съдебната власт. Сега дори този плах опит за промяна може да се окаже невъзможен, ако Конституционният съд, разширявайки правомощията си, отсъди предварително срещу него. Съветът се състои от 25 души, трима са избрани по право (главният прокурор, шефовете на ВАС и ВКС), четирима са избрани от прокурорската квота, един следовател, шестима са избрани от съдиите и 11 са политически назначения (от парламента). Сега шестимата от съдийската квота, двамата по право и петима от парламентарната квота ще съставят съдийската камара (13 души), а прокурорската (12 души) ще бъде съставена от главния прокурор, четиримата прокурори, един следовател и шестима от квотата на парламента. Всъщност това е голямата разлика между варианта на ДПС и „историческия компромис“ между ДПС и РБ. ДПС искаше прокурорите да имат мнозинство в тази камара. Един от интересните детайли ще е разпределението на представителите на парламента.

Но разделянето на ВСС само по себе си не гарантира голямата промяна, то е само първа стъпка. Ако имаше опасност от сериозна промяна, нямаше да се стигне до историческия компромис. Макар съюзът на съдиите от години да лобира именно за разделяне на ВСС, не цялото съсловие подкрепи съдебната реформа – ВАС е такъв пример. Специалистите по право твърдят, че трябва да се направи още много, за да се разплете мрежата от зависимости. След като премиерът публично нахока правосъдния министър Христо Иванов, че не можел сам да се оправи (сякаш има държава в света, в която един министър сам договаря промени в Конституцията), това едва ли може да се очаква. Плахите първи стъпки винаги са лошо начало, когато пътят е дълъг.

Вероятно Реформаторският блок, за който това бе единствената последователно защитавана реформа, не можеше да постигне повече на този етап. Неведнъж бе казано през последните дни, че политиката е изкуство на възможното. От самото начало бе ясно, че промяна на Конституцията изисква или подкрепа от БСП, или от ДПС. От движението са го знаели и търпеливо изчакаха лятото и финалните преговори по реформата, което съвпадна с развръзката по няколко други тлеещи проблема.

Реформаторите се оставиха да бъдат принудени на компромис с ДПС, и то по начин, който върна движението в предпочитаната от него роля на балансьор. ДПС извлече максималното от тази ситуация. Движението не можеше да се обяви открито срещу реформа, за която настоява Европейската комисия, но редуцира реформата и го направи по начин, който го връща триумфално на сцената. Снимките на Радан Кънев и Лютви Местан от парламентарната трибунка тежат повече в обществоното съзнание от квотите във ВСС.

Политологът Даниел Смилов написа, че РБ са принудили партията на Местан да се съобрази с техните идеи и „нищо не се е променило в позицията на ДПС спрямо властта“. Това не изглежда да е вярно (точна е обаче констатацията му за абсурдната роля на БСП)..

Разликата се видя още в следващите дни, когато само ГЕРБ и ДПС подкрепиха ключовите назначения на подуправители на БНБ. До този момент Борисов се страхуваше да бъде оставен само на подкрепата на ДПС. Но сега, благодарение на историческия компромис, ДПС е легитимирана като част от реформаторското мнозинство.

Накратко, усилията за промени в Конституцията постигнаха резултат, който – поне засега, е  ограничен, но за сметка на това е на висока цена.

Етикети на тази статия

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *

Можете да използвате тези HTML тагове и атрибути: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>