За взаимодействието на публичния и частния сектор

by author page

0 comments Библиотеката

Евгений Кънев*

Цялата книга може да бъде свалена [ddownload id=“35478″ text=“оттук“]

p4pКакто изобщо, в публичния сектор обективно имат или следва да имат валидност преди всичко икономическите принципи – за оскъдността на ресурсите, за баланса между разходи и ползи, за производителността и доходите и пр. Ако няма оскъдност, не би имало нужда от избор кой и кого, как и с какво да обслужва. Публичната дейност не би имала икономически смисъл – нужда от рационалност (минимизиране на разходите и максимизиране на ползите), от съобразяване на решенията с алтернативната  цена на използване на ресурсите и пр.  Тези принципи са универсални, важат за всички икономически агенти: собственици, производители, дистрибутори, потребители. Публичният сектор не прави изключение. Както е известно, стопанската рационалност е част от „твърдото ядро“ на ортодоксалната (неокласическа) икономическа теория. В по-ново време т.нар. неокласически институционалисти вземат предвид и такива фактори, като време, риск, неопределеност, асиметричност на информацията, собственически права, транзакционни разходи и др. Това ги води към по-малко твърдите принципи –  на „ограничената информация“ и „ограничената рационалност“[1].

За икономическата раци­оналност са от значение още: целите (на бизнеса и на държавата) и средствата за постигането им; йерархичното им структуриране, докол­кото реализираните цели стават средство за постигане на други цели и пр. Смисъл има и това, че достъпността на средствата видоизменя целите.

От значение е и обстоятелството, че не всички стопански субекти или не всички техни действия са рационални. То обаче не е аргумент срещу значението на принципа на рационалност, тъй като без него икономи­ческото губи своя иманентен смисъл. Всъщност, само тези, които игнорират този момент, с лекота твърдят, че икономическата концепция за рационалността е несъстоятелна.

Условие на икономическата рационалност е свободното предприемачество. Въвеждайки твърди правила и закони (за собствеността, за договорите, за корпорациите, за МСП, за данъците и пр.) държавата следва да не възпрепятства конкурентния ред, а да го целеполага. Понеже „организираните групи“ (корпорации, браншови организации, профсъюзи и др.) със своя натиск деформират и пазарната логика, и прави­лата, дълг на публичната власт е да защитава индивидите, други со­циални групи и обществото от посегателствата срещу стопанския и социалния ред.[2]  Такива са например случаите със стандартите за ка­чество, за опазване на околната среда, за борбата с престъпността и пр. Такъв е и случаят с ПЧП. Частният му ингредиент дефинитивно включва изискването за ефективност, а публичният – за стратегиране, институционална уредба, социалност.

Публичният сектор се нуждае от ресурса на частните компании, а те за своята сигурност и просперитет – от качествени публични услуги: обществен ред, правоохраняване, подготовка на кадри, инфраструктура, комуникации, административно обслужване и пр. У нас е налице серио­зен разрив между нарастващата частно-професионална активност и качеството на публичните услуги. Преодоляването му е предизвикателство и за държавата, и за частния сектор, в т.ч. за ПЧП като своеобразен модел на тяхното взаимопроникване. И тук, както изобщо, обменът „пари срещу стойност“ не е просто двустранен трансфер, а прехвърляне на собственически права. Лудвиг Мизес[3] основателно подчертава още един аспект: превръщане на по-малко задоволяващото в по-удовлетворително за участниците. Партньорството почива върху договорна основа с ясен смисъл – първо, пресмятания, максимално рационални решения; второ, трансфер на собственически права; трето,съблюдаване на правилата, нормите, сроковете. Накратко казано, необходимо е  реализирането както на икономическата, така и на институционал­ната страна на взаимоотношенията при ПЧП. В случая нито частният изпълнител или/и оператор, нито държавата са само блюстители на собствените си интереси. Има взаимосвързване, взаимозависимост и поделена отговорност, което структурира икономическите, правните и социалните отношения, произтичащи от ПЧП. Взаимната изгода ги хомогенизира и предпазва от разпадане. По този начин ПЧП става важна съставна част от системата на икономиката. Случаите на изолирания от бизнеса публичен сектор или на частно-пазарния сектор от дейността на държавата са абстракции, станали в новите условия  канонични теоретически и неефективни практически анахронизми.

Разбира се, предметът на ПЧП (да се построи например магистрала) е проблем, чието решение може да е чисто държавна или частно-пазарна функция при определени условия. Ако е държавна грижа –  трябва да са налице достатъчни ресурси, а ако е частен интерес – удовлетворителна възвръщаемост. Но точно защото те липсват  при големи проекти, практическият живот налага коопериране на дейностите и споделяне на отговорностите между пуб­личния и частния сектор. Дали една институционална форма, като ПЧП, е жизнена или не се определя от възможността да се намалят производствените и транзакционните разходи, от една страна, и неопределеността, от друга страна. ПЧП предполага икономизиране  на публичните услуги и следователно   намаляване на разходите, но същевременно като институционализирана форма за  предлагането им ограничава неопределеността.

Производствените разходи са отдавна разработен проблем. Актуален е въпросът за транзакционните разходи, на които съвременният икономически анализ обръща специално внимание. Според К.Ароу транзакционните разходи, са „разходи по управлението на икономическата система“[4] в частност на ПЧП проекти. По мнение на О. Уилямсън те са икономическият еквивалент на триенето в механичните системи.[5] Р.Коуз разграничава три типа транзакционни разходи: за информация; във връзка с воденето на преговори и вземане на решение; по надзора и ако се налага, за принуда (воденето на съдебни дела) при неспазване на поетите договорености. Това са все загуби на ресурси, включително на време. Според Коуз, транзакционните разходи напълно се вписват в неокласическия икономически подход. Те са оптимални, ако пределната им величина се равнява на пределната величина на очакваните приходи (MC = МR), което е израз на рационално поведение.[6]

Следователно проблемът е в това: дали, как и защо ПЧП намалява транзакционните разходи и икономическата неопределеност. По начало икономиката е система за преодоляване или поне за ограничаване на оскъдността на ресурсите и благата и за намаляване неопределеността на бъдещето с цел минимизиране на рисковете. ПЧП е институционална форма за тьрсене на решения все в тази посока. Естествено, ПЧП проекти не могат да изключат параметричната и структурната неопределеност. Винаги е възможен недостиг на  информация за параметрите на сделки­те или риск при изпълнението им. Това влияе  върху относителната ефективност на ПЧП (в сравнение с други алтернативи). Така или иначе обаче, ясната по договореност институционална организация е условие за икономическата рационалност и предвидимост, които ПЧП трябва да осигури.[7]

Ако например чрез данъци държавата пряко строи магистрали, експлоатира ги и предлага (от гледище на частните агенти) „гратис” услуги, разходите често са непосилни за нея, а неопределеността е доста голяма. Без пазар няма основа за икономически пресмятания. Те са възможни при наличие поне в някаква сте­нен на пазарни отношения и ясни собственически права, за което отваря път ПЧП. Пазарът по принцип реагира на всичко. Изменя цени, раз­ходи, конвенции и пр., чрез които намалява разходите и неопределеността. За това обаче може да допринесе икономическата и социална стратегия на правителството. В случая функцията на ПЧП е двояка: първо, спомага да се минимизират разходите и да се максимизират ползите; второ, отразявайки институционалните условния (правила, норми, процедури и пр.), адапти­ра бизнеса към средата и ограничава неопределеността. Първият момент реализира икономическия смисъл на институционалната форма, а вторият играе приспособителна роля, предпазва от спекулации и вменява соци­ална отговорност.

Естествено и разходите, и рискът имат отношение към цената на публичните услуги. Тя е своеобразна „конвенция“ с относителен сми­съл, тъй като е свързана с разходи, търсене и предлагане, конюнктура, цена на заместители и пр., благодарение на което – наред с всичко друго – има уравновесяваща функция. Като формирана от пазара, цената е обикновено ex poste равновесна, резултат от редица корекции и сигнали. Но може при ПЧП да е и цена ех ante, предварително договорена и вземана предвид от агентите. Покачването й е приемливо, ако отразява естествено увеличение на разходите заради качеството или влошаване на конюнктурата, но най-вече с оглед на функционалното разпределение на доходите за осигуряване развитието на дейността в бъдеще.

И така както изобщо, така и при ПЧП стопанските субекти действат, от една страна, рационално, имат максимизиращо поведение, а от друга страна функционират при дадени институционални решения (собственически права, правила на играта и пр.). Икономическият анализ трябва да държи сметка и за двата момента.[8] Този двояк подход има ключова роля при ПЧП. Икономическият (неокласически) подход позволява да вникнем в същината на проблема, а институционалният – да обясним практическия начин на неговото решение. Първо, общата обосновка на ПЧП следва да се опира на неокласическата теза, че е добре за ефективността на икономиката да се разширяват частната инициатива и пазарната сфера – било чрез приватизация, било чрез частно управление на публична собственост. Второ, реализирането на ПЧП трябва да се опира и на институционалната теза за значението на институционално-правната рамка  на взаимодействието между секторите на икономиката.

В съвременните условия е еднакво погрешно все още да се смята, че всичко ефективно е частно-пазарно, или че всичко справедливо е публично-институционално. Важно и приемливо на първо място, както подчертава Дж. Ходжсън, трябва да е  взаимодействието.[9] Прав е и Антъни Гидънс като твърди, че в обществото трябва да е налице „органически дуализъм“ между агенти и структури.[10]

Такава е и моята теза. Необходимо е обаче да се вземе предвид и обстоятелството, че за разлика от теорията практиката не е канонична. Мениджмънтът на проекти (като ПЧП) избира прагматични решения на реални проблеми, вземайки предвид едни или други теоретични парадигми само доколкото са приспособими и отговарят на нуждите на действителността. Изводът е, че в единство публичното и частно-пазарното начала на ПЧП са в състояние да верифицират и съотношението между производствени възможности и мащабите, структурата и променливостта на потребностите, и да осигурят институционално-правна рамка на публично-частната дейност.

* Откъс от книгата на Евгений Кънев „Публично-частно партньорство. Принципи, модели и политики за частно предлагане на публични услуги“. София 2011, издателство „Изток- Запад“

[1] Ходжсон, Дж. Экономическая теория и институты. Пер. с анг-го. Дело, Москва, 2003, с.124.

[2] Точно както задължение на съдебната система и на гражданското общество е също да отстояват правата на индивидите от непремерената принуда на държавата- ценова, данъчна, митническа и пр.

[3]   Мизес, Л. фон Человеческая деятелностъ. Пер. с анг-го. Экономика, Москва, 2000, с.95.

[4] Arrow, K.(1969). The organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the choice of market versus nonmarket allocation. In: The analysis and Evolution of Public Expenditure the PPB System. Vol.1, US Joint Economic Committee, p.48

[5] Williamsen, O.E.(1985). The economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relation Contracting. London: Macmillan, p.19

[6]Coase, R.H. The Firm, the Market and the Law, The University of Chicago Press, 1988

[7] Исторически има три етапа на решаване например на транспортен проблем. Най-рано той е бил лична грижа и природно даден. В индустриалната епоха става грижа на държавата. Тя строи пътища, железници и предоставя гратисни услуги. В наше време се търсят пазарни решения. ПЧП предлага технико-икономически решения и разпределя правата и отговорностите в този процес.

[8] Ярък пример за това са  трудовете на неокласическите институционалисти Ар. Алчян, Р. Коуз, Д. Норт, X. Демзец, 0. Уилямсън и др., които по този „дуалистичен начин“ преразглеждат и разширяват неокласическата теория

[9] Ходжсън, Дж. Цит. Съч., с. 109

[10] Griddens, A. The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration Cambridge: Polity Press, 1987.[fb_button]

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *