Измерване на ефекта от публичните разходи

Вече близо две десетилетия у нас основният въпрос, свързан с правителствените разходи (особено дискреционните разходи, тези, които зависят от политически решения) е техният размер. Водени от чувството си преданост към определена идеология, икономистите спорят по темата „Повече или по-малко държава“.

Този дебат имаше два практически резултата – въвеждането на плоския данък с ниска ставка (второто е определящо), което предпостави относително умерено ниво на бюджетните разходи и законовото ограничение за разходи до 40% от БВП, залегнало в Закона за публични финанси. Отвъд това правителствата остават с широко развързани ръце.

Сравнително рядко се поставя въпросът за качеството на държавните разходи, правилното им насочване, гаранциите срещу злоупотреби, тоест въпросът „Как да постигаме повече с по-малко пари?“. Това е въпросът за ефективността на държавните разходи.

Този въпрос е особено важен на фона на растящите цени за ключовите публични услуги като образованието, здравеопазването и транспорта. За това допринасят както демографските фактори и разходите във връзка с климатичните промени, така и доста по-рядко коментираният ефект на Баумол, който е съсредоточен изключително в сектори, доминирани от публичните услуги като здравеопазването и образованието.

Според изследователите от McKinsey, които използват термина производителност на държавните разходи, увеличаването й ще спести в глобален мащаб 3.5 трилиона долара годишно. Това е тяхната оценка на ефекта от препоръчани мерки за по-добро управление. Сумата е равна на световния бюджетен дефицит, така че дори да е наполовина постижима, заслужава внимание. Това е важно, тъй като средно държавните разходи са средно над една трета от световния БВП, а дефицитите на публичния сектор доближават 4 трилиона долара годишно.

Дори да не намалят разходите в резултат на по-добра ефективност, правителствата биха могли при неизменни разходи да увеличат качеството на услугите и да забравят феномена недофинансирани сектори. Отново McKinsey изчисляват, че ако всички страни подобрят ефективността на здравните си система, така че да достигнат нивото на най-добрите, резултатът от това ще е 1.4 години увеличаване на очакваната продължителност на живота на техните граждани. Без допълнителни разходи!

Но измерването на ефективността на държавните разходи е трудно. Кой е показателят за възвращаемост на бюджетните разходи, например, в образование. Дали ако се фокусираме върху отделни измерими показатели – дори безспорни като резултатите от PISA, няма да получим изкривяване? Дали няма да подценим неизмерените елементи на знанието и междинните етапи по пътя към крайната цел?

Аналитична рамка

Тези въпроси се поставят в публикация на Европейската комисия от 2008 г. (The Effectiveness and efficiency of public spending, Ulrike Mandl, Adriaan Dierx, Fabienne Ilzkovitz, European Communities, 2008). Според авторите измерването на ефекта от публичните разходи е предизвикателство, тъй като обикновено правителствата преследват повече от една цел, а непосредственият резултат от публичните разходи не само, че не може да бъде изолиран, но и няма пазарна цена и не може да бъде измерен.
Освен това съществува разлика между трансфери (включително пенсиите), при които държавата просто разпределя пари на населението и разходи, свързани с използването на ресурси – при което държавата действа като квази стопански агент (например, в здравеопазването и образованието) и общодържавни разходи (например, поддържането на икономическа стабилност или запазване на вътрешния ред), където резултатът е по-трудно измерим.
Начинът на разпределение на ресурсите, включително в рамките на дадена програма (например, между разходи за заплати, поддържане на инфраструктурата, нови технологии и т.н.) също има значение.

Аналитичната концепция прави разлика между производителност и ефективност, от една страна, и ефикасност, от друга, както и между продукт или непосредствен резултат (output) и краен резултат или цел (outcome).

Подобен подход се залага в едно често цитирано изследване на Антонио Афонсо от Университета в Лисабон от 2005 г. (Afonso, A., Schuknecht, L. and V. Tanzi, (2005), „Public sector efficiency: an international comparison“, Public Choice 123 (3-4), pp. 321ff) Ученият съставя два индикатора – Public Sector Performance и  Public Sector Efficiency. Първият показател обобщава различни индикатори, измерващи ефекта от публичните политики, като прави разлика между оперативни и традиционни индикатори (на името на Ричард Мъсгрейв). Вторият показател претегля резултата с направените разходи.

Индикаторите за резултат на публичните програми по Афонсо

Ако производителността е просто съотношението между вложени ресурси и продукт, то ефективността включва идеята за граница на производствените възможности, която показва възможния обем производство (или друг резултат) предвид мащаба на операциите. Колкото по-голям е обем при дадени разходи или колкото по-малки са разходите за единица резултат, толкова по-голяма е ефективността.

Ефикасността измерва връзката между вложените ресурси и крайния резултат (outcome), който е по-политическа категория и може да е свързан с дългосрочните цели на благосъстоянието или растежа. По този начин ефикасността е по-трудна за измерване, тъй като отразява влиянието на множество фактори, както и политически решения. Той също зависи от външни фактори, като начин на живот (например, високият дял на пушачи в една страна намалява резултатите от разходите за здравеопазване), които е трудно да бъдат изолирани.

Например, ако говорим за образование, ефективността се измерва чрез резултатите от матурите или намаляване на степента на отпадане от училище, а ефикасността, която е крайният измерител за успех на образователната политика – чрез повишаването на квалификацията  на работната сила.

Посочената концепция се различава от методологията в изследването на ефективността на публичния сектор, което се провежда от ОИСР. Организацията възприема една по-тясна концепция за ефективност, като например за здравеопазването тя възприема като индикатор средния престой в болница (тук). В същото време се въвежда втори показател за разходна ефикасност, който следи по-широките резултати като подобряване на благосъстоянието или здравния статус на нацията. В този случай в здравеопазването релевантният индикатор е средната продължителност на очаквания живот.
Данните на ОИСР са интересни с това, че включват и различни други индикатори, свързани с публичния сектор, без да ги обвързват с разходите (например, достъп до здравеопазване, взаимодействие на училищата с родителите и местните общности, електронни обществени поръчки и т.н.). България не е член на ОИСР (и не си поставя подобни цели).

Глобалната картина

Според последната оценка на Афонсо за 20 страни от ОИСР (Assessing_Public_Spending_Efficiency_in_20_OECD_Countries) само една страна достига границата на ефективността (тоест извлича максимума) – Швейцария, а Канада, Япония, Люксембург и САЩ са близо до нея. Средният резултат, ориентиран спрямо вложените ресурси, е  0.732. Това означава, че страните биха могли да на намалят разходите си с 26.8% и пак да достигнат същия резултат. Средният показател за ефективност спрямо резултата (output-oriented efficiency score) е 0.769. Това предполага потенциал за повишаване на резултатността с 23.1% при същото ниво на разходи.

През 2006 г. Афонсо и негови колеги от ЕЦБ (Afonso, A., Schuknecht, L. and V. Tanzi, (2006), “Public sector efficiency: Evidence for new EU member states and emerging markets,“ European Central Bank Working Paper, No. 581) правят и проучване за ефективността на публичния сектор в новите страни-членки на ЕС, което сравнява новоприсъединяващите се държави с водещи развиващи се икономики и средното за ОИСР. То нарежда България на последно място по композитния индикатор за ефект от публичните политики (PSP), заедно с Бразилия и Турция. Но ако се отчетат и направените разходи, страната се премества малко по-напред, макар и да остава най-неефективната държава в ЕС. Данните обаче са за 2003 г. и лошата оценка на България се дължи основно на икономическите индикатори и индикаторите за стабилност, а в същото време резултатите, свързани с човешки капитал, са относително добри. Тези резултати със сигурност не биха били същите сега.

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *